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近年来，随着我区城市化进程明显加快，工业园区蓬勃发展，重点路桥工程体系不断完善，村庄归并工作加快推进，区直部门及各镇（街道）着力建造了一大批安置房，为广大群众提供了良好的生活环境。但是，近两年全区各地涉及的几年甚至十几年前购买的房屋要求办理“两证”（土地证、房产证）的信访问题不断涌现，且大都以集体上访的形式出现，由于反映的问题时间跨度长、涉及面广、处理难度大，已成为我区社会稳定的隐患。为切实解决好全区各地涉及的房屋“两证”办理问题，维护社会稳定，近期我们组成重点课题调研组，就办理房屋“两证”工作，先后召开多次座谈会，分别听取了区相关职能部门和重点乡镇的情况介绍和意见建议，分析了存在的问题，并提出了对策建议。现将调研情况报告如下：
一、房屋“两证”办理现状
此次调研的对象为：新《房产登记条例》规定的1993年11月1日之前和1999年1月1日新《土地管理法》之前建造的房屋，且为各级政府开发、建造、出售的房屋和转制前由集体企业建造、出售的房屋。此次调研共涉及全区单位个，其中有立项批文的个，当时具备建设审批手续的个，有土地使用证的个，具备房屋安全鉴定的个，其中属于国有土地的个，属于集体土地的个；已申领房产证的户，未申领房产证的户；属于住宅的有平方米，属于非住宅的有平方米。其中，新《房产登记条例》规定的1993年11月1日之前，各级政府、原国有、集体企业尚未办理初始登记的房屋约平方米，1999年1月1日新《土地管理法》之前约有平方米；1993年11月1日之前，各级政府、原国有、集体企业已办理房产证，尚未办理转移登记的房屋约平方米，1999年1月1日之前约有平方米。
二、存在的问题
在此次调查中，有立项批文的仅占%，当时具备建设审批手续的仅占%，有土地使用证的仅占%，其中属于国有土地的占%，属于集体土地的占%，尚未办理初始登记的房屋占%，已办理房产证，尚未办理转移登记的占%。
存在的主要问题可以归纳为以下几点：一是房产市场不规范。1999年前，部分开发商采取“先上车后买票”的方式建房，部分国有企事业单位自建职工住房、私人自建房，因相关手续难以完善，导致确权办证难。这类房屋在全区有万多平方米，户，占住房总面积的%。一套“两无”房产进行私买私卖，在市场上无序无数次流转，扰乱房地产市场秩序，损害居民物权，坑害购房者利益，甚至危及其生命安全。二是资金支付压力大。完善房屋建设手续、具备办理“两证”条件的一个重要制约因素是资金，主要集中在支付征地费用方面。在征地费用方面，全区1999年以前建设的房屋，共有未完善用地手续和无用地指标的用地宗亩，若要办理用地手续，按每亩万元的成本计算，需万元。在缴纳大修理基金方面，1999年前立项建设的房屋，建筑面积达万平方米，按元/平方米计算，需万元。综上所述，1999年以前的房屋办理“两证”按现行规定，需土地费用和大修理基金约万元。三是建房土地指标缺口较大。由于土地指标难以落实，迫于安置的压力，未批先建问题依然十分突出。全区共有未批先建房屋建筑面积万平方米。四是综合竣工验收缺项多、难度大。从办理房屋“两证”情况看，前期手续中立项、用地规划许可和土地征用批复的办理率较高，但多为补办手续；后期由于相关部门主动提前介入，建筑施工质量监管、安全监督工作基本到位，但为了满足建设审批要求，各地上报的施工图都是小户型，与实际建设的户型不一致，存在图不符实的现象。另外，按照国家对建筑节能的强制要求，不论是已建或新建的安置小区，在建筑节能、污水管网建设和雨污水分流等方面都难以做到全面达标，导致相关职能部门无法验收。
造成此类房屋“两证”办理困难的主要原因为：1、原建房单位没有审批手续，擅自建造并出售；2、将职工宿舍以商品房或房改房的形式出售；3、土地性质原为国有划拨或集体土地，在没有改变土地性质的情况下，以商品房开发的形式交易；4、将企业用房作为商品房交易等等。
三、解决对策
（一）统一思想认识，加强舆论宣传。如果房屋“两证”办理工作不及时跟上，不仅会给今后的征地拆迁工作带来一定的负面影响，而且会严重影响党委、政府的形象和信誉，还更容易引发社会不稳定因素。因此，各级党委、政府要高度重视办理房屋“两证”工作，增强责任感和紧迫感，把这项事关人民群众切实利益，事关建筑市场规范，事关社会稳定的工作抓好抓实。要认真吸取社会矛盾后移而带来严重社会问题的深刻教训，把办证工作作为践行“三个代表”重要思想、展现执政为民理念、维护社会安定团结的重要举措扎实推进，采取综合措施，把办证工作落实到位。区政府要专门召开政府常务会议，专题研究“两证”遗留问题，在深入调研的基础上，制定了《解决房屋‘两证’遗留问题实施细则》，做到办理“两证”的对象及范围、遗留问题的处理原则和相关部门职责、申办程序、分类处理办法、特殊问题处理办法、配套措施等六个明确，使“两证”遗留问题的处理规范有序。并将相关行政、事业性规费和各项中介服务性收费，一律按现行收费标准减半收取，让利于民。为抓好宣传发动，区政府要采取张贴广告、新闻公告、入户宣传等多种形式，使政府制定的解决方案和具体要求家喻户晓，增强群众参与的主动性。对“两证”办理所涉及的土地、地址、测绘面积、办证费用等相关信息，用宣传资料方式宣传到户，实行阳光操作，接受群众监督。
（二）加强组织领导，搞好协调服务。要组建由区政府分管领导牵头，区发展和改革局、国土分局、规划分局、建设局、房管局、财政局、劳动和社会保障局、监察局等单位主要领导组成的房屋“两证”办理工作领导小组，明确各自职责和工作目标，主要领导要亲自部署、亲自过问、亲自参与，抽调人员必须专职专责，到岗到位，相关单位必须密切配合，形成强大合力，及时研究解决办证过程中存在的问题，确保办证工作的顺利推进。要将户型结构未按审批方案施工，建筑节能、雨污水分流不达标等作为历史遗留问题，进行专题研究，实事求是地提出一次性处理意见，并形成会议纪要，以便政府职能部门和乡镇（街道）进行操作。同时，从现在起，凡新开工的房屋建设项目，区直部门及各镇（街道）要严格履行程序和规范，完善各项配套，走出“穿新鞋，走老路”的怪圈，确保房屋建设的手续质量全面达标。区各职能部门要切实加强对房屋建设的指导和服务，实行联席办公的办法，在区房管局设立“两证”办理窗口，使办证工作实现“一站式服务”，帮助乡镇（街道）解决实际困难，履行好监管职责，让群众在最短的时间内把“两证”拿到手，从而使全区的房屋建设走上健康轨道。
（三）明确工作要求，抓好工作落实。按照新《房产登记条例》规定，一是要明确责任主体。根据市、区有关文件精神和我区的实际情况，应明确各镇（街道）是房屋建设与管理的责任主体，必须严格按照有关规定、规范和标准施工建设本区域的房屋，负责房屋的审查报批和“两证”办理工作。对照房屋综合验收的要求，本着缺什么补什么的原则，负责提供综合验收的各项材料，邀请区相关职能部门逐项审核，在手续齐全后，向区建设局提供综合验收报告。
二是要尽快完善用地手续。在目前我区用地指标日益紧张的情况下，建议通过向上借重点工程的名义争取一点、土地整理挂钩指标和批而未用土地指标异地置换一点以及在每年下达到区的土地指标中适当安排一点等途径，妥善解决房屋土地指标问题。已建成的房屋地块中，凡缺少建设用地批准文件的，有关镇（街道）要主动与区国土分局联系，尽早完善用地手续，以确保“两证”的正常发放。今后新建房屋项目必须依法完善用地手续后方可开工建设。
三是要集中开展办证工作。压迫坚持尊重历史、尊重政策、尊重事实，逐区域、逐项目开展“六查”工作（查文件、查审批、查工程、查合同、查交费、查两证），全面摸准情况，对症下药。区政府及相关部门要为镇（街道）办理“两证”工作提供服务和支持，简化综合验收工作流程，明确操作方法，办证中涉及的部分规费能免则免，能减则减；要提供一个集中办公场所，从区各职能部门抽调业务人员进驻工作，建立快捷高效的手续办理“绿色通道”，并将办理工作纳入年终机关作风与效能建设工作考核。要以“产权明晰，房屋安全，符合规划”为标准，区分有无债务纠纷、违规建筑等情况，最大限度地提高办证效率和工作质量。“两证办”工作人员要深入小区住户家中现场测绘，进行质量安全鉴定，查询产权来源，确保把老百姓的实事办好、好事办实，不再产生新的历史遗留问题。
四是要明确时间要求。区各有关部门、各镇（街道）要从现在开始，集中精力立即着手1999年以前已建成的房屋的“两证”办理工作。按照“先易后难”、“边完善手续、边办证”的原则，力争用较短时间，按照办证要求完善规划许可、建设工程许可以及其他所有手续。在此基础上，区房管局、国土分局尽快全面办好房屋“两证”。对1999年以后建设的房屋项目，各项办证手续要及时跟上，成熟一批办理一批。
（四）合理安排资金，减轻基层负担。按照“谁建设，谁负担”的要求，区直部门、各镇（街道）要采取有效措施，确保房屋征地补偿费用、大修理基金以及其它有关规费的按时足额缴纳到位。同时，区政府要研究制订相关政策规定。
一是要落实征地补偿费用。根据新的规定，办理房屋建设用地手续的相关费用要一次性缴纳到位。其中预征万元/亩的被征地农民的补偿基金，建议根据补偿对象是否已纳入历年被征地农民保障范围来区别对待，以缓解资金压力。
二是要一次足额计算、分期缴纳大修理基金。建议区政府立即出台大修理基金的使用管理意见，在此基础上对1999年以前建成的房屋大修理基金统一收费标准，分年偿付，不计利息，办证面积按安置分配的实有面积为准。在综合验收结束后，区房管局要与各镇（街道）签订大修理基金分期还款协议。在第一期大修理基金缴纳到位后，区房管局开始办理“两证”，以后各镇（街道）每年按还款协议分期付清，由区财政局监督执行。
三是要合理分摊大修理基金。建议按照“谁建设，谁承担”的要求，根据这几年各地重点路桥工程拆迁的集体土地住宅面积占本地区房屋总建筑面积的比例，由区政府和基层分摊相应比例的大修理基金。
总之，要通过“政府主导，部门配合”工作机制的运行，切实使“两证”遗留问题得到有效解决，使一大批城区“无名房”拥有合法“身份证”，居民物权得到保护，努力维护社会稳定。