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审计决定和审计报告的区别范文第1篇
从总体情况来看，我国注册会计师较好地扮演了“经济警察”的角色，为提高上市公司所披露信息的可靠性和决策相关性做出了很大贡献。然而，随着我国中小股东保护机制的进�步加强，注册会计师的审计风险意识和法律责任意识还有待进步强化。
按照我国的《独立审计准则》，注册会计师根据审计结果和被审计单位对有关问题的处理情况，形成不同的审计意见，可以出具四种基本类型审计意见的审计报告，即无保留意见的审计报告、保留意见的审计报告、否定意见的审计报告和拒绝表示意见的审计报告。
针对近年来上市公司的财务报告被注册会计师出具非标准无保留审计意见情况逐渐增多的现象，中国证监会于2001年12月25日了《公开发行证券的公司信息披露编报规则第14号��非标准无保留审计意见及其涉及事项的处理》(以下简称规则)，以规范该类事项的运作。规则指出，如果上市公司的财务报告因明显违反会计准则、会计制度以及有关信息披露规范，经注册会计师指出后，公司应当进行调整。如果公司拒绝调整，并因此被出具非标准无保留审计意见，则当其定期报告披露后，证券交易所将立即对上市公司的股票实施停牌处理，中国证监会在股票停牌期间将依法对有关事项进行调查并作出处理。同时，如果保留意见或否定意见影响公司利润，并且注册会计师指出了该影响数的，公司应在制定利润分配方案时扣除该影响数；财务报告被出具无法表示意见的上市公司，由于难以确定其财务报告的真实性，故上市公司当年不得进行利润分配。
上市公司披露年度财务报告的目的是向报告使用者提供决策有用的信息。作为独立第三者的注册会计师对上市公司的财务报告进行鉴证，其根本目的在于提高报告信息的可靠性，增加投资者的决策相关性，以减轻由于“信息不对称”所带来的交易成本。随着我国证券市场的逐步规范，以及国家相关监管措施的进一步出台，加之上市公司、会计师事务所所处的特定政治、经济环境及相关政策约束较往年有了较大变化，我国上市公司的审计意见存在明显的年度特征。本文在分析1992—2000年注册会计师出具的非标准无保留意见的基础上，探讨非标准无保留意见所传递的信息含量。
非标准无保留意见的统计分析
本文以沪、深两交易所1993—2000年间上市公司为样本，对注册会计师所出具的审计意见按类型进行了统计，我们发现如下特征：
1．非标准无保留意见在全部样本中所占的比重在逐年增加，在1999年达到最高峰。
2.1992、1993和1994年度报告中，非标准无保留意见较少，分别为2家、4家和6家，且集中于深市。这可能是因为深圳特区毗邻香港，该地区注册会计师与国际交流较多，审计工作比较接近国际惯例。
3.1995年，意见数明显增加。这是因为1995年12月我国公布了第一批《独立审计准则》，并于1996年1月1日开始实行。注册会计师在出具非标准无保留意见时有章可循，同时《独立审计准则》的公布规范了注册会计师的执业行为，提高了审计工作的质量。
4.1997年报中，首次出现了否定意见(渝钛白A)和拒绝表示意见(宝石A)的审计报告各一份。这是因为1997年我国公布了第一个具体会计准则《关联方关系及其交易的披露》，对关联方关系及其交易的会计处理和程序作了具体规定，审计依据更加充分；1997年1月公布施行了第二批《独立审计准则》，同年末财政部提出了会计师事务所脱钩改制的要求，使审计独立性更强，审计行为更加规范。
5．1998年报中，非标准无保留意见的比重继续增加。这是因为1998年1月1日我国施行了《股份有限公司会计制度》，替代了原来的《股份制试点企业会计制度》，与后者相比，《股份有限公司会计制度》更接近国际会计惯例；同年我国先后公布了《现金流量表》等七个具体准则，我国会计制度在与国际会计惯例接轨上又迈出了一大步；同时1998年末，从事证券期货相关业务的会计师事务所均已实现了脱钩改制，注册会计师审计的独立性、审计责任意识和风险意识不断增强。
6．1999年年报中，非标准无保留意见的比重仍在提高。这是因为1999年7月我国公布施行了第三批《独立审计准则》。至此我国注册会计师执业规范体系已基本形成，注册会计师的业务素质和执业水平大大提高。
7．2000年度财务报告中，非标准保留意见的比重比1999年度有所下降。
被出具否定和拒绝
表示意见的公司特征
自1997年报开始，我国证券市场出现了否定意见和拒绝表示意见的审计报告。1997—2000年年报共有28家上市公司、49次被注册会计师出具了否定和拒绝表示的审计意见。
是什么促使注册会计师出具了否定或拒绝表示的审计意见?这些上市公司有何特征?对此笔者进行了分析：
1.盈利能力差。在这28家公司中，2000年度每股收益(以下简称EPS)大于0的只有7家公司，其余的公司的年报中均显示其EPS为亏损，且有18家公司为巨亏(EPS<-0.30)，其中PT农垦商社已连续6年亏损，2000年度的EPS为-1．06元；而ST粤金曼2000年度EPS更达-3．428元，从而成为2000年报中令人关注的焦点之一，更成为继PT水仙之后第二家被终止上市的公司。
2.资产质量差。在这28家公司中，每股净资产低于面值的有20家，其中15家为负值，公司已严重资不抵债。根据《上市规则》的规定，如公司的每股净资产低于面值，则需对公司实行ST处理，以提示风险。
3．经营风险大。除金帝建设(1998)因为审计范围受限制而被注册会计师出具了拒绝表示意见的审计报告外，在其余的29份审计报告中，均对公司的持续经营假设提出了质疑。如PT农商社1999年审计报告中，注册会计师认为“公司连续4年亏损，已资不抵债，并存在大量的逾期借款和大股东及关联单位应收款项无法偿还等现象，无法确认其依据持续经营原则而编制的会计报表的合理性”；注册会计师认为ST郑百文(2000)、ST深中浩(2000)等公司的持续经营假设存在重大不确定性；ST商业网点(2000)等公司的持续经营能力已受到极大影响。
4．财务风险大。分析这28家公司，发现这些公司的资产负债率都较高，平均资产负债率为127．61％。其中资产负债率高于100％的有15家，9家已严重资不抵债，而ST琼华侨、ST粤金曼、ST郑百文和ST九州的资产负债率更分别高达289．37％、262．31％、235．75％和216．31％。如此沉重的债务负担，加上企业本身资产状况不佳，严重影响了企业的生产经营，使许多企业面临破产的威胁。
5，市场风险大。在这28家公司，有14家为ST公司，5家为PT公司。ST、PT制度是对那些连续亏损、财务状况异常的公司所实行的处理，目的是通过限制交易时间和股价波动幅度，向投资者提示风险，防止过度投机行为。实行这两个制度虽有利于释放市场风险，但与总体样本相比，其市场风险仍较大。通过以上分析，我们可以清楚地看到，这些被注册会计师出具否定和拒绝意见的公司，基本上都属于业绩差、资产质量差且高风险的公司。
被出具说明段和保留意见公司的特征
1997、1998、1999、2000年年报中分别有92家、137家、175家和154家公司被注册会计师出具了带说明段的无保留和保留意见的审计报告。那么这些公司具有什么特征呢?笔者对它们的净资产收益率(以下简秆ROE)分布情况进行了统计分析(1999年报有4家公司因净资产为负值而无法计算ROE)。
ROE作为衡量上市公司盈利能力的一项重要指标，近年来一直被监管部门用做控制参数以决定一家公司是否具有配股资格。1996年1月4日证监会公布《关于1996年上市公司配股工作的通知》，规定上市公司要配股最近3年内ROE每年均须在10％以上，从而保证ROE10％成了影响上市公司行为的重要因素，出现了所谓的“10％现象”。
我们统计发现，在1997年年报中，有26家公司的ROE分布在10—11％区间内(占92家的28．26％)，而ROE在9～10％区间的公司仅2家。在1998年度的ROE分布中，ROE在10、11％的上市公司仍较多(占133家的53％)，但与1997年相比，这种现象有所改观，而分布在6~10％区间的上市公司数均有不同程度的增加。这是因为1999年3月25日证监会公布了《关于上市公司配股工作有关问题的通知》，规定上市公司的配股条件为“上市超过3个完整会计年度，最近3个完整会计年度的ROE平均在10%以上；上述指标计算期间内任何一年的ROE不得低于6％”，从而对1999年3月25日后公布的1998年报产生了影响。而对于该日前公布的1998年报，其仍受1996年公布的《通知》的影响。
在1999年度的ROE分布中，6—7％区间的上市公司数(占161家的11．80％)开始多于10~11％区间，出现了所谓的“保六现象”。但由于3年平均净资产收益率在10％以上的压力仍然存在，所以ROE在7、10％区间的上市公司数仍相对较多。
在2000年度的ROE分布中，6～7％区间的上市公司数高达25家，而10～11％区间的上市公司仅为12家，“6％现象”十分明显。另外，在以上的ROE分布图中，1997、1998年度ROE在0～10％区间的上市公司分别为32家、6l家，1999年度ROE在0～6％区间的上市公司为38家，2000年度ROE在0～6％区间的上市公司郁6家，但ROE0～1％区间的上市公司1997、1998、1999年、2000年却分别有11家、24家、15家、16家，也即各年度ROE在0～1％区间的上市公司较多。造成这种现象的原因是《上市规则》规定对连续两年、三年亏损的上市公司要分别予以ST、PT处理，从而保证ROE>0也成了影响上市公司行为的另一重要因素。为了实现“保配”、“保牌”的目的，上市公司利用各种手段进行利润操纵，而这些却违背了《企业会计准则》和《股份有限公司会计制度》的有关规定，注册会计师对此提出了异议，要求被审计单位调整其会计报表。但是，如果根据审计意见进行调整，这些公司将因此丧失配股资格或上市资格，在权衡了得失后，企业宁愿被注册会计师出具非标准无保留意见的审计报告，于是就造成了ROE在0~1％区间和9~10％区间密集分布的异常情况。
解释性说明段的运用分析
另外一个值得注意的现象是：带解释性说明段审计报告日渐增多。从表1可以看出，“无保留意见+说明段”的审计报告，1992年度有2家，所占比例为3．77％；到了2000年度，则有99家，所占比例为9．1%。而“保留意见牛说明段”的审计报告，1992年度没有；2000年度有34家，所占比例为3．13％。
“无保留+说明段”与“保留意见”存在着重大的质的区别。前者是注册会计师在审计工作符合审计准则的要求，审计结果令人满意，财务报表的表达也是公允的、合法的，所采用的会计原则和方法也是前后一贯的，但认为还有必要披露更多的信息以引起报表使用者特别注意的情形下提出的。而后者则是在以下三种情况下出具的：(1)个别重要财务会计事项的处理或个别重要会计报表项目的编制不符合《企业会计准则》的规定，而被审单位又拒绝进行调整。(2)审计范围受局部限制，无法按照独立审计准则取得应有的审计证据。(3)个别会计处理的方法不符合一贯性原则
非标准保留意见保留
或说明事项的归类通过对1992—2000年度非标准保留意见的分析，我们可以将保留或说明事项归纳如下：
1．会计政策变更
要确定一项会计政策变更对审计报告的影响，应取决于该项变更是否符合一被公认会计原则。如符合，则审计人员可对财务报表出具无保留意见的审计报告，以暗示他赞同该项变更。但他不能出具标准无保留意见的审计报告，而应在无保意见后附注一说明段以表明该项变更应引起财务报表信息使用者的注意。若该项变更不符合一般公认会计原则，那么审计人员应根据变更的重要性程度来确定应发表保留意见或否定意见的审计报告。
2．审计范围受限制
当审计人员未能收集到足够的证据以确定财务报表是否根据公认会计原则编制，即表明审计范围受到了限制。审计范围受到限制主要有两类：一类是客户造成的，如由于种种原因，客户不允许审计人员盘点存货或对国外子公司进行实地审计；另一类是由于客户或审计人员均无法控制的情况造成的，如审计约定书在资产负债表后较长一时间才签定，从而使存货的盘点、应收账款的函证等重要审计程序均无法实沲。
在审计范围受限制时，审计人员若能采用其他替代程序来证明被审查的信息是允当表达的，则仍可发表无保留报告。若不能执行替代手续，或即使执行替代手续也达不到预期审计目标，则应根据其受限制程度的重要性程度发表相应的审计意见。一般而言，对于客户主观原因而造成的限制，审计人员应注意客户试图隐瞒舞弊信息的可能性。在这种情况下，国际惯例一般支持注册会计师出具拒绝表示审计意见的审计报告。如为审计人员和客户均无法控制情况造成的限制，则应根据其重要性程度作出相应判断。
3.或有损失
一般而言，或有事项既可能带来或有收益(如客户向侵犯自己专利权的单位或个人索赔)，也有可能带来或有损失。但对审计人员而言，或有收益并不重要，这是因为按一般公认会计原则的规定，或有收益只有在实际发生时才加以记录。导致或有损失的事项有未决诉讼、税务纠纷、债务担保和产品质量担保等。
4.期后事项的影响
所谓期后事项是指资产负债表日至审计报告日(即外勤工作结束日)发生的，以及审计报告日至审计报表公布日(即被审计单位对外披露已审会计报表的日期)之间发生的对会计报表产生影响的事项。其重点在于资产负债日至审计报告日之间发生的期后事项。
根据独立审计准则，期后事项一般分为两类：第一类期后事项是指那些在资产负债表日就已经存在，并且对编制财务报表过程中有关估计提供补充证据的情况。对于这一类期后事项，审计人员应提请被审计单位调整会计报表，若被审计单位拒绝调整，则应作为未调整事项处理。第二类期后事项，是指那些在资产负债表日并不存在，而是在资产负债表日之后出现的情况。这些事项虽不影响会计报表金额，但可能会影响对会计报表的正确理解，因而应提请被审计单位披露。
对于第一类期后事项，若被审计单位拒绝调整，则审计人员可根据该未调整事项的重大性发表保留意见或否定意见的审计报告。对于第二类期后事项，若被审计单位已经披露且不太重要，那么审计人员可发表标准无保留审计意见报告。若该事项甚为重要，即使被审计单位已经披露，审计人员也应在审计报告中加以说明，发表无保留加说明段的审计报告。
5.未调整事项
未调整事项是那些被审计单位的会计处理方法与注册会计师的看法不一致，又不愿进行调整，而且这种不一致所产生的差异能够准确地计量的事项。未调整事项通常是由于客户未遵照《企业会计准则》及相关会计制度所造成的。
6．涉及其他审计人员工作的报告
由于上市公司一般都有大量分布很广的子公司、孙公司、联营公司、分支机构或附属公司等，所以具有证券从业资格的主审会计师事务所，在对成本和收益的考虑下，常会依靠其他会计师事务所代为完成部分审计工作。在这种情况下，主审会计师事务所一般有三种选择：
第一，在审计中不提，发表标准无保留意见的审计报告。这适用于以下几种情况：其一，由其他审计人员审查的部分在整个财务报表中并不重要；其二，其他审计人员声誉较好，如该事务所也是具有证券从业资格的事务所，或其审计工作系在主审人员的严密监督下完成。其三，主审人员已对其他审计人员的工作进行彻底的复查。第二，在报告中披露，并发表带说明段的无保留意见审计报告。这种报告通常称为共同意见或共同报告，在对其他审计人员的工作无法复查，或由其他事务所代为审核的部分在整个报表中较为重要时，采用这种类型的报告较为合适。第三，保留意见。如果主审计人员不愿意为其他会计师事务所的工作承担责任，他就可以根据问题的重要程度，发表保留意见或拒绝表示意见(另一可行办法是由主审计人员扩大审计范围，审计原本由其他会计师事务所审查的内容)。如其他事务所对他们所审查的部分持保留意见的话，主审人员也可以决定是否在总报告中持保留意见。
7．未充分披露：财务报表或附注不完整
一套完整的财务报表，必须包括资产负债表、利润表、财务状况变动表三张主要报表，以及其他附表及附注说明。如财务报表及附注未按会计准则及相关会计制度的要求充分披露，那么这些报表也称为“未能公允地表达”。在这种情况下，审计人员应发表保留意见或反对意见的审计报告。如公司的财务报表只表达了财务状况和经营成果，而略去了相应的财务状况变动表(或现金流量表)，那么审计人员通常也会因为这一省略的报表发表保留意见。
8．对以前年度的期初余额表示保留
注册会计师应当保持应有的职业审慎，充分考虑期初余额对所审财务报表的影响。如期初余额对本期会计报表可能存在重大影响，但无法获取充分、适当的审计证据；或是注册会计师已查明期初余额存在严重影响本期会计报表的错报或漏报，提请被审计单位进行调整或披露，但被审计单位拒绝调整时，注册会计师应当对本期会计报表发表保留意见或否定意见的审计报告。
9．重大事项或不确定事项说明
有的时候，审计人员可能希望在无保留审计报告别强调已得到适当说明和充分披露的某一事项，以在发表无保留意见的同时引起报表信息使用者的关注。这些重大事项通常包括关联方关系及关联交易的披露，期后事项以及影响财务报表可比性的会计事项等。
不确定事项则是指某个财务报表项目，在资产负债表之前，无法合理估计。不确定事项主要包括但不限于会计准则所规定的或有事项。不确定事项可能与未知的诉讼结果、征税机关对客户、纳税申报单的审计、营运资本的严重短缺或不能遵守借款合同条文等事项相关。根据我们的研究，重大事项的披露主要包括以下几种类型：第一，关联方关系及关联交易的披露；第二，说明重大诉讼的执行结果；第三，重点说明利润构成情况，以提醒投资者注意本年利润中的非常项目；第四，重点说明亏损形成原因，或影响主营业务利润之重大不利因素；第五，说明违反《公司法》的情况；第六，说明去年保留事项已消除；第七，其他事项说明。
审计决定和审计报告的区别范文第2篇
关键词：国家建设项目 竣工决算审计 财务决算审计
由于国家建设项目的建设模式较多，如建设单位公开招标确定施工方；建设单位直接发包给施工方等确定投资方，投资方又确定施工方等，这些建设模式的合同内容不同，结算方式不同，会计核算也不尽相同，所以竣工决算审计也不相同。同样，一级行政预算其审计内容、审计方法及处理处罚等也不一样。
一、两种决算审计的区别
（一）概念的区别
国家建设项目竣工决算审计：是对以在初步验收后对该项目竣工决算的真实性、合法性、效益性进行的审计。
单位财务决算审计：财务决算是对预算经费执行情况的总结，与部门预算不可分割。财务决算一般指年度决算。单位财务决算审计就是对一个部门或单位年终财务决算的审计。
（二）审计内容的区别
国家建设项目竣工决算审计的主要内容与实行企业管理的单位财务决算审计内容等都各有不同。比如实行企业管理的单位财务决算审计内容主要包括：会计报表、账簿、凭证的真实性、合法性、合规性审计；对企业流动资产、在建工程、无形资产等的安全完整、保值增值的审计；对企业债权债务的审计；对所有者权益等的真实性、合法性、合规性审计；对损益情况的审计。
在实际工作中，单位财务决算审计既包括建设单位自身的财务决算，同时也包括某个项目的财务收支，但项目的决算审计只包括与该项目有关的财务收支、工程造价等。比如对财务的审计，在单位财务决算审计时，涉及的有营业税、增值税、消费税、个人所得税、企业所得税、代扣代缴施工方建安营业税，但若只对某项目进行决算审计，所涉及的有代扣代缴施工方营业税、投资方税金、施工方、设计、咨询单位营业税（营改增的企业缴增值税）等。也可就供货方相关税金进行审计。但投资方税金目前全国无统一规定。仅就四川成都而言，在BT模式下：投融资人只负责提供资金，不参与项目施工管理，则对其取得的资金投资回报按照“金融保险业”税目征收营业税。
（三）审计方法的区别
财务决算审计的方法有顺查法、逆查法、抽查法等。
但工程竣工决算审计方法除与财务决算审计方法有部分相同外，另有：材料价格市场询价方法；造价有疑难问题使得审计方法；到编制定额的造价站咨询，以此依据计入审定造价；工程量的审计方法：如用GPS定位测距；钻芯取样测厚度及材质；皮尺测量长、宽、高等；综合单价的审计方法包括：
（1）同类及相似项目按中标单价计价；
（2）变更项目按有关规定重新组价；
（3）同类及相似项目当结算工程量超过中标工程量15%以上的另行组价。
如对某项目审计，除运用单位财务决算审计的方法对项目财务收支进行审计外，还要对工程造价进行审计，就要运用造价的审计方法：工程量的审计方法（GPS定位测距）、综合单价的审计方法（变更项目的重新组价）等。
（四）处理处罚的区别
财务决算审计依据规章以上的法律、法规进行处理处罚，若无文件规定，则不能处理处罚，应向上级部门汇报，以便今后制定政策时使用；工程决算审计中，概算、预算、招投标、多计造价等问题依据审投发【1996】105号文件执行。
在对某项目决算审计时，如发现财务收支方面存在的问题，则处理处罚在引用法律法规上面是一致的；但其他方面，如“四算三超”、高估冒算等方面，那么依据就不一样了。
（五）法律效力的区别
实际工作中，国家建设项目结算审计大多利用审计报告及函的形式，很少采用审计决定。根据《中华人民共和国审计法》规定：“审计报告的依法出具不能代替审计决定的法律效力。”审计报告及函反映的问题，对于被审计单位而言，可执行，可不执行，如不执行，审计也就失去了它应有的意义和作用。而单位财务决算审计中，一般根据《财政违法行为处罚处分条例》等规定进行处理处罚，小问题及建议上审计报告，而大问题上审计报告并作出审计决定。
审计实践中，笔者认为，无论是单位财务决算审计，还是项目决算审计，都应该出具审计报告及审计决定，既保证审计文书的规范化，又保证所有的问题的都应由被审计单位执行。
（六）审计时间的区别
国家建设项目竣工决算审计是某项目在初步验收后就可实施审计，而单位财务决算审计一般是年终决算报表出来以后才开展财务决算审计。
只有完成了竣工决算审计，甲方、投资方、乙方才可以进行工程款最终结算，而仅有工程结算审计报告，建设单位是无法办理真正的竣工决算。只有对项目进行决算审计，被审计单位依据审计报告和审计决定执行以后，才能办理真正的项目决算。若单位财务决算审计时，某项目未完工，则不便于对某项目相关内容进行审计；但某项目未完工，也可对其进行在建工程审计或者过程控制审计。
二、两种决算审计的联系
（一）审计的意义和作用有联系
两种审计的意义和作用都是贯彻国家政策，维护国家利益，严肃财经纪律，促进加强管理和廉政建设，提高资金使用效益。
（二）审计内容和范围有联系
单位财务决算审计可以延伸至有关单位，如设计方、施工方等，但项目决算审计，根据审计署有关规定，必须要对投资方、设计方、施工方、供货方、尾工工程、移交工程等进行审计，其审计内容有联系；但项目决算审计的内容要宽泛得多。
（三）财务收支审计中存在问题，处理处罚依据相同
两类决算审计在财务收支审计中发现的违反财经法规的问题，在处理、处罚依据上基本是相同的。
（四）会计科目有联系
工程项目的财务收支、往来、现金、存款与该单位的非工程项目资金的收支、往来、现金、存款有时有密切的联系，会计分录之间的经济往来也有联系。
（五）审计方法也有相同点
如对现金的盘点、存款与对账单的核对、往来款项的函证等。
三、建议
审计署尽快出台相关文件，明确项目决算审计或结算审计，对于审减的工程造价这个问题，必须出具审计决定，否则，即使后续审计，被审计单位不执行审计报告，而按合同付款给施工方或投资方，在国家资金流失的同时，审计的权威性无法体现，投资审计的作用也就毫无意义而言了，审计部门实质上变为施工企业的结算公司了。
各级审计部门要注重资源整合，防止对项目先审计财务，后再对该项目决算进行审计，这样，无论是时间、资源等方面都浪费了。还可在项目决算审计中，利用原有对项目的财务审计结果 ，以及上级审计部门对财务审计的成果，避免重复审计。
审计决定和审计报告的区别范文第3篇
【关键词】 审计报告; 审计报告理论; 比较研究
一般认为,审计报告是审计实践工作的总结和审计结论的重要载体,也是审计应用过程最终的环节,审计报告理论是审计应用理论体系重要的组成部分之一。实际上,审计报告理论最终回到审计信息理论,用以指导审计信息处理和认证,提高审计信息的有用性,从而使审计应用理论体系形成一个完整的理论系统。
一、审计报告概念
(一)报告的概念
查《新华字典》,报告是指:①把事情或意见正式告诉上级或群众;②用口头或书面的形式向上级或群众所做的正式陈述。两种解释的共同点在于“正式”,但有差异。第一个解释的重点在于“(正式)告诉”,即信息的传递过程,是动词,第二个解释的重点在于“(正式)陈述”,即信息本身,是名词。报告可以有不同的分类标准,比如按性质分为实验报告、调查报告、会议报告等,按职业分为医疗报告、司法报告、审计报告等,按照作用力层级分为人大报告、中央政府报告、地方政府报告、民间报告等。报告在本质上是一种信息组织形式,即借助于一定的媒介或载体将相关信息按照一定的标准和格式传递给特定的信息使用者。报告的主要作用在于组织相关信息,向特定的信息使用者传递。“审计报告”是审计人员发表审计意见的载体,显然应该从“报告”的第二种解释中派生出来,“审计”一词是对报告范围和内容的限定。
(二)审计报告的概念
1.我国新审计准则对审计报告的定义
2006年2月15日、2007年1月1日正式生效的《中国注册会计师审计准则第1501号――审计报告》将“审计报告”定义为,是指注册会计师根据中国注册会计师审计准则的规定,在实施审计工作的基础上对被审计单位财务报表发表审计意见的书面文件。
2.国际审计准则对审计报告的定义
国际审计准则称之为审计报告书,审计人员从取得的审计证据中归纳出各种结论,应予以检查和评价,在此基础上形成审计报告书,审计报告书应包括对财务信息的用书面清晰明了的表达的评语。
3.其他定义
莫茨(Robert.K Mautz)和夏拉夫(Hussein A.Sharaf)在《审计哲理》(The Philosophy of Auditing)一书中提出,审计报告是审计人员的报告,具有标准和简要的格式,并从公允表达和充分披露的角度对审计报告原则进行了探讨,认为审计报告旨在对企业经营活动和财务状况的可靠性进行鉴证。
弗林特(David Flint)在《审计哲学与原理导论》(Philosophy and Principles of Auditing)一书中将报告(Reporting)定义为:用于表明审计人员所持的观点或报告,包括对一个公司开展审计后形成的相对简要的意见陈述,还包括对公司管理进行审计后形成的相对广泛的报告。审计报告对于各利益相关者而言具有重要的经济后果。弗林特对报告的定义具有广义和狭义之分,狭义的审计报告即是我们常说的“审计报告”,广义的审计报告还包括“管理建议书”等。
中国审计体系研究课题组专家认为,对于民间审计而言,审计结果最终主要表现为审计报告、管理建议书和内部控制报告。审计报告是比较常见的“审计结果”。所谓审计报告,是指审计人员按照审计准则的要求,在实施了必要的审计程序后出具的,用于对审计事项发表审计意见的书面文件。审计报告是审计意见的载体,在信息传递中具有重要的作用。审计报告可以用作被审计单位受托责任履行情况的证明文件,也可以作为被审计单位的利害关系人决策的参考资料,它还能反映审计人员工作的业绩。
蔡春教授从审计信息论的角度出发,认为审计报告过程生产的审计信息主要是有关整个受托经济责任实际履行状况的信息,也就是审计人员以从审计调查过程获得的各种审计证据和做出的各种审计判断为基础,而对受托经济责任的实际履行状况所作的总结性说明,它以审计意见的形式反映于审计人员提出的各种报告之中,如审计报告和致管理当局函。以财务报表审计为例,一份标准的审计报告一般应包括以下审计信息:审计的范围、依据和标准、运用的方法与程序和审计师的意见。其中,审计师的意见是最重要的信息。
文森特?M?奥赖利等在《蒙哥马利审计学》中提出,会计师的审计报告是审计工作中所有努力的正式成果,其所讨论的内容是在审计那些根据公认会计原则编制的财务报表后做出的报告,那些报告(被称为审计报告或者审计师报告)的相关规定都反映在审计准则公告中。审计报告提交给被审计企业本身、其董事会或股东们,以解除受托审计责任。
综上所述,《中国注册会计师审计准则第1501号――审计报告》和中国审计体系研究课题组对审计报告的定义具有代表性,不仅强调审计报告是发表审计意见的书面文件,而且突出了发表审计意见、出具审计报告应该以审计工作的实施为前提,全面反应了审计报告的工作过程和成果形式。两者界定具有一致性,但也有一些差异。审计准则对审计报告的定义较为抽象,直接涉及到审计主体、审计客体、审计标准和审计程序,而中国审计准则体系课题组的定义则更为具体化。总之,以上定义能涵盖其他有关审计报告的概念及作用的提法。特别地,审计报告的作用对于不同的经济主体而言,具有不同的作用,比如:对于审计人员和审计机构、委托审计单位、投资者和债权人等,具体作用各不相同,鉴于审计报告对会计信息起着“认证”的作用,两者“绑定”在一起才能真正起作用,所以审计报告的作用最终通过会计信息并与之一起得到发挥。从这种意义上讲,审计报告的基本作用应定位于“决策有用性”。
二、审计报告种类
(一)审计报告分类
审计报告的分类标准很多,按照审计主体分为政府审计报告、民间审计报告和内部审计报告;按照审计意见分为无保留意见审计报告、保留意见审计报告、否定意见审计报告和无法表示意见审计报告;按照篇幅长短和详细程度分为长式审计报告和简式审计报告(长式审计报告一般应用于内部审计和政府审计,简式审计报告一般应用于民间审计);按照格式是否标准分为标准审计报告(当注册会计师出具的无保留意见的审计报告不附加说明段、强调事项段或任何修饰性用语时,该报告称为标准审计报告)和非标准审计报告;按照国家所属法系分为英美法系审计报告和大陆法系审计报告,等等。鉴于审计报告的作用集中体现于注册会计师所出具的审计意见上,所以按照审计意见分类是最为常见的分类。审计报告是否是标准审计报告或非标准审计报告也对审计意见产生影响,按照格式分类也很常见。实践中通常采用按照审计意见和审计报告格式的混合分类。
(二)审计报告意见类型
文森特?M?奥赖利等在《蒙哥马利审计学》中讨论了标准的审计师报告(常常被称为无保留或“干净”的审计报告或意见)、审计报告时需要特别注意的事项以及对偏离标准报告的处理。下表是标准审计报告的主要变形(非标准审计报告)。
我国的审计报告意见一般包括四种类型:无保留意见、保留意见、否定意见和无法表示意见。②注册会计师在出具审计报告时,必须正确地选择审计意见的类型。以上四种审计报告的审计意见中,大部分报告要素是相同的,唯一不同的地方在于审计意见段。从无保留意见开始,保留意见、否定意见的否定成分在逐渐加深,无保留意见和否定意见是两个极端,而保留意见介于无保留意见和否定意见之间。无法表示意见严格上讲不属于审计意见,但由于也能对外传递特殊的信息,所以也可以视同为一种特殊的“审计意见”。审计报告除了上述四种基本类型外,注册会计师还可以出具带强调事项段的审计报告,具体情形如下:当存在可能导致对持续经营能力产生重大疑虑的事项或情况、且不影响已发表的意见时,注册会计师应当在审计报告的意见段之后增加强调事项段对此予以强调;当存在可能对会计报表产生重大影响的不确定事项(持续经营问题除外)、且不影响已发表的意见时,注册会计师应当考虑在审计报告的意见段之后增加强调事项段对此予以强调;除上述规定的两种情形外,注册会计师不应在审计报告的意见段之后增加强调事项段或任何解释性段落,以免会计报表使用人产生误解;注册会计师应当在强调事项段中指明,该段内容仅用于提醒会计报表使用人关注,并不影响已发表的意见。此外,注册会计师的审计意见应合理保证会计报表使用人确定已审会计报表的可靠程度,但不应被认为是对被审计单位持续经营能力及其经营效率、效果做出的承诺。由于审计测试的固有限制和被审计单位内部控制的固有限制,审计意见的作用还是具有局限性。注册会计师只对被审计单位特定时期内与会计报表有关的所有重要事项发表审计意见,并不对被审计单位的全部经营活动发表审计意见,注册会计师的职业道德也不允许其对被审计意见的未来事项做出鉴证。
可见,我国注册会计师在出具审计报告时,把“需要在无保留审计意见中加入说明性质语言的情形”高度精炼成“不确定事项影响客户会计报表”以及“对客户持续经营能力有重大怀疑”两种情况,根据重要性程度决定所出具需要发表带说明段或修正语的无保留意见报告审计报告意见的具体类型。另外,我国把充分的审计独立性视为出具恰当审计报告的一个基本前提,在缺乏独立性时,注册会计师不能表示审计意见,这是对奥赖利所提出的“需要偏离无保留意见的情形”的重要补充。
三、审计报告要素
(一)审计报告的要素
1994年,国际会计师联合会下属的国际审计实务委员会对1983年颁布的13号国际审计准则指南《关于会计报表的审计报告》进行了修订,新的报告包括下列要件:标题、收件人、导言段、范围段、意见段、日期、地址、签名。该模式的特点是要素非常齐全,其格式同美国的审计报告基本一致,均属三段式。美国审计报告已经在某种程度上扮演了国际标准的角色。另外,该模式还兼具协调英美模式和大陆模式的特点。主要体现在意见表达方面,即“真实与公允地反映”和“在所有重大方面公允地反映”,以及“符合国际会计准则或相关国际标准”(并且符合相关法律或法规)。
2006年2月15日颁布、2007年1月1日正式实施的《中国注册会计师审计准则第1501号――审计报告》规定,审计报告应当包括标题、收件人、引言段、管理层对财务报表的责任段、注册会计师的责任段、审计意见段、注册会计师的签名和盖章、会计师事务所的名称地址及盖章、报告日期九个要素。
(二)与国际审计报告要素的主要区别
我国审计报告要素与国际审计报告的主要区别在于:国际审计报告使用合适的标题如“独立审计人员报告”,我国的审计报告标题统一规范为“审计报告”;国际审计报告在导言段区分会计责任和审计责任,我国审计报告将会计责任和审计责任单独作为两个要素予以区分,置于引言段之后;注册会计师的责任段包含了国际审计报告中“范围段”的内容。我国审计报告对国际审计报告的构成要素进行了拆分和整合,如表3所示。
我国审计报告要素与国际审计报告要素存在着一些差异,这些差异是在借鉴国际审计报告要素的基础上形成的。如表3所示,国际审计报告的导言段其实是对所有主要要素的一个综合说明,而我国审计报告则没有这样一个总括性的导言段,只有一个过渡性的引言段。所以,国际审计报告的导言段和我国审计报告的引言段存在本质的区别,前者在结构上属于总分式,后者在结构上属于并列式。国际审计报告的导言段被拆分和细化为引言段、管理层对财务报表的责任段,以及注册会计师的责任段。国际审计报告的范围段则并入注册会计师的责任段,对审计责任进行了明确而具体的界定。这种调整符合中国的语言表达习惯,而且有利于清晰界定审计对象、会计责任和审计责任。强化审计人员和被审计单位的责任意识,蕴含了风险导向审计的理念,降低了审计人员的诉讼风险,而且对于责任的严格区分从法理上巩固和提升了审计准则的法律地位。
四、国家审计结果公告制度
民间审计和国家审计均需要出具审计报告,但两者存在重大区别。一方面,国家审计机关对被审计单位出具的审计意见书和做出的审计决定从广义上讲也属于审计报告的范畴。民间审计不涉及审计决定,国家审计一般附有审计决定,即审计机关按照规定的程序,在法定职权范围内,对审计报告进行审定后,对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为给予处理和处罚的决定。另一方面,上市公司的民间审计结果必须向社会全面公开,而国家审计的审计结果是否公开及公开的程度,具有一定的选择性。国家审计署自2003年开始审计公告,并从2007年全面推行审计结果公告制,所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,凡是财政财务收支的单位在接受了审计后,审计结果将完全公开。本节对审计结果公告制度的概念、实施背景、不同国家审计结果公告模式进行了比较研究。
(一)审计结果公告制度的概念及实施背景
审计公告制度主要针对政府审计而言③。审计结果公告,是指国家审计机关主动或依据相对人的申请向社会公开,或通过其他方式使行政相对人和利益相关者知晓审计机关对政府及其经济组织审计结果的一种制度安排(张立民,聂新军,2006)。审计结果公开是民主法制建设的重要内容,是促进依法行政的得力手段,审计结果全面公开是一种必然趋势。
审计结果公告制度在国外早已实行,但在我国起步较晚。《审计机关公布审计结果准则》(2001年审计署公布令第3号)于2001年8月1日起施行,审计署于1996年12月16日的《审计机关通报和公布审计结果的规定》(审法发〔1996〕362号)同时废止,这标志着我国的审计结果公告制度进入了法制化、国际化轨道。在2003年12月第一次进行了审计结果公告――防治“非典”专项资金和社会捐赠款物的审计结果,在我国是第一号审计公告。2004年、2005年、2006年又陆续公告了几项重大的、群众关心的热点问题的审计结果,审计结果公告制度也慢慢地走向规范化的轨道。2003年,国家审计署制定公布了《审计署2003至2007年审计工作发展规划》,提出今后五年中国将积极实行审计结果公告,逐步规范公告的形式、内容和程序,力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告。
(二)不同国家的国家审计结果公告模式的比较研究
由于各国的政治经济法律环境的不同,审计体制有所不同,各国国家审计结果公告制度也因此存在较大差异。当前世界上国家审计体制主要存在四种模式,即立法模式、独立模式、司法模式和行政模式。(1)立法型审计体制是指审计机关隶属于立法部门,完全独立于政府,直接对议会负责并报告工作。这种模式是目前世界审计制度的主流,其中英国、美国、加拿大、澳大利亚等是属于比较典型的立法型审计体制的国家。(2)在独立模式下,审计机关超然独立,向公众负责。实际运作中,审计机关倾向于对立法部门报告工作。其特点是政府审计机关独立于立法权、司法权和行政权之外,并不直接拥有处理权和直接进行最终审判权,而只是采取批判态度,根据自己在审计过程中发现的问题和收集的资料,向立法部门提供信息,以等最后的裁决。采用独立的政府审计模式的代表国家有日本、德国和印度。(3)司法型审计体制是指审计机关除具有审计职能外,还拥有一定的司法权限,显示了国家对法治的强化。其特点是政府审计拥有司法权,审计官员享有司法地位,从而强化了政府审计职能。这种审计模式被法国、意大利、西班牙、希腊、塞内加尔、阿尔及利亚、巴西等西欧和南美一些国家广泛采用,因此,通常又称为大陆模式。这些国家设立审计法院,享有最高法院的某些特权,可以对违法或造成损失的事件进行审理并予以处罚。④行政型审计体制是指审计机关在体制上隶属于国家行政系列,是国家行政机构的一部分,在行政首长的领导下开展工作,以行政首长交办的事项为首要任务,突出行政权威和行政手段,特别强调行政处理处罚,以行政权力作为推动审计工作的主要力量。与“立法模式”、“独立模式”和“司法模式”相比,“行政模式”的政府审计机构独立性较缺乏,其活动带有明显的行政色彩。目前采用行政审计模式的国家主要有中国、俄罗斯、瑞典等,前苏联、东欧原实行社会主义制度的国家也曾采用这种模式。
审计公告制度已经是国际通行的惯例,大部分国家关于审计公告的理念是一致的,都认为审计是一种监督制约机制,只有增强公开性,才能更好地发挥审计监督与立法监督、舆论监督和社会监督等协同作用,才能使审计公告制度真正成为实行民主监督的机制。但同时我们也看到不同的审计体制决定了政府审计的独立性,因此各国的政府审计结果对外公告也存在较大差异。表4就各种不同审计体制模式下审计职能、审计公告范围、审计公告批准机关、审计公告方式和审计公告法律依据等方面对审计结果公告制度进行简要的直观比较。
国家审计在我国又叫政府审计,我国的国家审计结果公告制度属于行政审计模式,亟待纳入法制化轨道,与国际惯例接轨。随着审计工作的不断发展,审计监督发挥了越来越重要的作用,也越来越受到各级党政领导的重视和社会各界的关注。政府代表国家管理国有资产,政府各部门开支也是从公共财政中支出,全体纳税人都有权利对此进行监督。国家审计机关及时将有关审计结果向社会公布,可以提高审计工作的透明度,推进社会主义民主和法制建设,充分发挥审计监督作用。总之,国家审计公告制度提高了政务透明度,维护了社会公众的知情权,对于发扬民主政治、构建人本与和谐社会具有重大意义。
【主要参考文献】
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审计决定和审计报告的区别范文第4篇
一、香港衡工量值式审计的开展现状
目前，香港衡工量值式审计工作的纲领性文件是《香港特别行政区政府账目审计工作的范围―衡工量值式审计》，这是1998年2月11日由香港特别行政区历史立法会通过并颁布的关于效益审计的规范性文件，对衡工量值式审计的工作范围、审计准则、报告程序等内容做出了规定。
香港审计署可就任何决策局、部门、机构、其他公共团体、公共机构及其他受审核机构在履行职务时所遵守的经济原则、取得的效益和效率进行调查。衡工量值式审计的目的是通过一系列有组织的方法进行调查，发现问题并在审计报告书中提出意见和改进建议，以此发挥监督作用，目的是帮助受审核机构改进工作，提高绩效水平。
审计署每年度要向立法会提交2份审计署署长报告书，向受审核机构发出衡工量值式审计报告20份左右。在2014～2015年度计划里，向立法会提交的审计署署长报告书数目是2份，向受审核机构发出的衡工量值式审计报告数目是18份，所用人时数目为173017小时，衡工量值式审计工作所需拨款占政府总开支的0.024%，占审计署公务开支的50%左右。由此可见衡工量值式审计的法律地位和重要程度。过去数十年间，审计署向社会公布的衡工量值式审计报告揭露了一些部门和机构存在的滥用资源、处理问题不慎、浪费等问题，各个部门和机构都根据审计报告提出的问题，认真改进了工作。
二、对高校内部审计工作的启示
近年来，高校内部审计主要开展的是财务审计工作，随着学校发展的需要，可以考虑借鉴香港的衡工量值式审计方法、审计程序，有计划地开展高校绩效审计工作。
（1）树立绩效审计的新观念。根据我国《审计法》规定，审计机关依法监督国家财政财务收支的真实、合法和效益。随着真实性、合法性审计的逐步全面深入实施，为了更加全面地履行审计监督职责，实现审计工作现代化，绩效审计已成为政府审计的主流和未来发展方向。这是客观经济发展的规律和要求，也是审计机关的工作使命所决定的。对于内部审计机构来说，在各项规章制度逐步建立健全之后，财政资金的使用基本规范起来了，但财政资金的经济性、效率性和效果性如何，就必须通过绩效审计来进行评价。因此，必须牢固树立绩效审计的新观念。
（2）分阶段、有计划地开展绩效审计。由于绩效审计涉及的面广、难度大，全员对绩效审计的认识程度不一，在我国目前也处于起步阶段。因此，学校的绩效审计工作暂不宜全面铺开。可以考虑选择资金投入量大、时间长、政策性强的项目、学校每一阶段关注的重点项目等，分阶段有计划地开展绩效审计工作。可以考虑借鉴香港政府的衡工量值式审计的工作方法，审慎选择绩效审计项目，根据重要性、风险性、增值性、资金投入量、可操作性等原则对项目进行排列比较，通过一定的评分方法，按得分次序选择绩效审计项目。
（3）制定和完善绩效审计有关的规章制度。衡工量值式审计在香港特别行政区的审计工作中占有重要地位，且成效显著，与《衡工量值式审计》等审计法规、准则、指引的颁布执行密不可分。因此，在开展绩效审计试点的基础上，为规范内部审计主体行为和审计信息传导机制，应当认真总结经验，深入开展理论研究，建立绩效审计的有关规章制度，应加强绩效审计的制度建设。例如，绩效审计的审计目的和范围的确定、审计原则、审计计划与程序、质量控制责任、审计工作的稽查、绩效审计报告的提交、审计建议的落实等方面做出规定，以实现绩效审计工作的规范化、制度化和法制化。
（4）扩展绩效审计报告的提交范围和公布范围。按照《衡工量值式审计》的规定，衡工量值式审计报告向立法会提交，并由立法会交付政府账目委员会研究。审计署的衡工量值式审计报告是账目委员会公开听证的内容，也是其撰写提交给政府的研究报告的依据。政府通过采纳账目委员会研究报告的建议而改进工作，提高效能。根据规定，提交立法会的衡工量值式审计报告向社会公布，接受公众咨询，使政府部门的活动置于公众的监督之下。就审计署揭示的有关问题，香港政府部门和有关机构需努力改进，促使政府有关部门在履行职务的过程中厉行节约、提高对公众服务的效率和效益。
高校的绩效审计报告，可以考虑根据审计的项目性质，在适当的范围进行公布，使学校的有关活动置于公众的监督之下，有利于进一步促进工作的进步和提高。因此，学校的绩效审计报告要想在较高层次较大范围发挥监督和促进作用，就必须扩大绩效审计报告的提交范围和公布范围。除了提交给被审计单位之外，还应提交给财务部门、财经领导小组、相关职能管理部门、教职工代表大会等，这样才能促进各项工作的不断改进，提高资金的经济性、效率性和效果性。
审计决定和审计报告的区别范文第5篇
一、预算编制时间
根据规定，从11月10日国务院向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求，到下一年度1月10日前省级财政部门汇总本级总预算草案并报财政部， 仅仅两个月的时间。这样，各级预算草案的编制和汇总时间十分紧迫，尤其是实行“零基预算”的地方。即使1月10日省级总预算报至财政部， 待中央预算和地方总预算提出时，预算年度至少已开始10天。这样具体操作时就存在时间过紧问题。实际上，国务院关于编制年度中央预算和地方预算的通知均超过条例规定的时限。如关于编制1999年中央预算和地方预算的通知是于1998年11月20日下达的。导致：第一，各级政府的本级预算编制粗略；第二，为保证在规定时间内上报总预算，许多地方代下级编制预算草案，形成层层代编预算。
建议：对编制预算草案的时间进行研究和调整，以保证预算的编制有足够的时间。可借鉴其他国家的做法，提前一年甚至更长的时间进行预算草案的编制工作。山东省威海等市已在实践中提前预算年度半年，着手编制预算。
二、代编预算
按照规定，各级人民代表大会审查的是本级总预算，即本级政府预算和汇总的下一级总预算。但由于各级人代会没有法定的会期，如果下一级人代会没有召开，没有审查同级的总预算和审批本级预算，那么，上一级人代会审查的总预算只能是由财政部门代编的预算。代编的预算草案不是经过下级人民代表大会审查或批准后正式预算的汇总，因此，很难做到代编预算与实际预算相一致或大体一致。导致：1.人代会审查的总预算更加不准确。造成许多地方的人代会对总预算草案只审不查，或将审查变审议。2.人大常委会只能被动接受政府报送的预算草案，含混地接受财政部门报送的、经下级人代会批准后汇总的总预算。3.代编预算与实际预算之间存在差额，造成了人大监督与预算实际执行相脱节的现象。
建议：1.明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开，从根本上解决代编预算与实际预算的差距问题。2.将代编预算与实际预算之差及其对本级预算的影响。在备案时向常委会专门作出报告。3.拓展预算法第40条的内容。即人大财经委员会（或有关专门委员会）或者常委会的有关工作机构，应对常委会备案的汇总预算进行审查，针对实际预算与代编预算的差距（或与同级人民代表大会审查的总预算或审批的本级预算的差距），区别不同情况，向本级人大常委会建议如何对本级政府提出监督要求。
三、行政体制调整
行政体制的调整对预算编制有重大影响。如1999年度工商和技术监督改为垂直领导，而原有的行政收费和罚没收入随之上划，两机构的经费又需保障，造成预算编制的困难。特别是地税上划至省级垂直领导，对设区的市级、县级和乡级的三级预算编制带来长久的影响。由于地税经费按上级要求保证3—5万／人；地税系统一般执行上级滞后下达的税收征收计划指标。导致：1.设区的市级、县级和乡级财政部门无法依本地国民经济和社会发展情况和需要，编制预算收入。2.人代会批准的预算收入失去约束力和严肃性，地税系统讨价还价，人大和财政部门只能花钱买税。3.由于各地、各年度要求的地税经费标准不一定，使预算支出也有所扩大或不定。
建议：1.对预算法关于一级政府一级预算的规定作出解释。2.如现行体制调整不可逆，则应规定上级下达的地税征收指标只是指导性计划，预算收入应按本级人代会批准的预算执行。
四、法定支出
由于收支范围与复式预算关系不清，经常性收入的范围也不明确。造成各地方政府根据不同情况，随意调整经常性收入的范围，使法定增长的支出不实。同时，农业法等相关法律对法定投入的概念和范围没有一个准确的界定。在现实中出现了一项投入在不同的领域进行重复计算的问题等。另外，计划生育、政法等许多系统在法律、法规之外以部门规范性文件的形式，要求各地财政保证其规定的支出，新增财力的大部分被硬性分配，地方财政职能被肢解。
建议：1.明确经常性收入的范围。2.明确财政收支范围与复式预算中有关项目的对应关系。3.在有关法律中，准确界定有关投入的概念及范围。4.清理党政各部门为本系统规定的、要求财政予以保证的预算支出规定。
第二类 初步审查中存在的问题
五、初步审查的对象
预算法第37条规定的预算初审对象只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与人代会对总预算的审查不相称。同时，预算草案的主要内容包括什么，不明确，不具体，导致初步审查只审是否列赤字、法定支出、预备费提取比例等，难以发挥初步审查应有的作用。
建议：1.吸取地方积极探索经验，明确初步审查的本级预算草案的主要内容。如北京市预算监督条例将初步审查的预算草案主要内容确定为七项。2.初步审查的范围应当与同级人民代表大会审查预算的范围相一致。
六、初审结果的效力及送达
预算法第37条未规定初步审查的效力；只规定了4种初审机构， 没有规定不同机构进行的初审其效力有何不同；初审结果不知送给谁，以何种方式送出。更无法在人代会上使代表知悉。
建议：1.明确初步审查结果的效力。对于初审结果，政府财政部门应当认真研究，作出明确答复，不予采纳的要说明理由。根据初步审查机构的不同，效力应当有所区别。2.明确初步审查结果的送达对象及方式。如北京市预算监督条例第15条对此即有明确规定。3.将初步审查结果和政府财政部门采纳情况一并报人代会审查机构，并提交代表大会，作为代表进行审查预算草案的参考。
七、初审可否多方参与
预算法第37条第1款， 只规定全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查；第2 款中“有关的专门委员会”和“有关的工作委员会”的范围不清；没有规定是否可以吸收社会力量参与初审；没有规定在
预算编制和初审过程中，是否可以委托或责成审计部门参与。
建议：1.以财经委员会或者常务委员会为核心，吸收各专门委员会或工作委员会参与初审。目前，有的地方各专门委员会都参与；有的地方各专门委员会主任参与，如山东省在初审时邀请各专门委员会主任参加。2.在初审阶段，可吸收社会力量参与。如北京市预算监督条例规定“财经委员会在进行初步审查时可以邀请有关专家参加”。3.应规定人大可委托或责成政府要求审计部门在编制和初审阶段参与工作。
八、初审时间与提前介入
在实际中，法定初审时间得不到保证，不能进行正常的初审。提交初审的草案，通常已由行政领导办公会、党委会批准。初审时，不好再提意见，即使提出意见，也很难被采纳。
建议：1.人大应提前介入编制预算，了解掌握预算编制过程中的情况。在编制过程中处理好党委、人大、政府三者之间的关系。陕西、山东人大建议，初审应提前至财政向主管首长报告之时，至少是在行政办公会和党委会审定之前介入或者开始。2.财政部门要严格按照法定的期限提交草案，配合进行初步审查。
第三类 人代会审批中存在的问题
九、预算案的形式
向人代会提交的预算案通常由两部分组成，文字报告和数字表格；表格部分一般为收支总表，最多列到“款”。而政府及其财政部门内部掌握的预算划分为：“类、款、项、目”。由于提交的预算案太粗，导致“外行看不懂，内行说不清”，无法进行实质性审查，也给对预算执行情况开展审计工作带来了困难。再者，会议期间，预算案加密级，不能作到代表人手一份，且会后收回，影响审议。
建议：1、 对预算草案的形式及内容的详细程度提出明确的要求，最好能提交细化到“目”的预算草案。湖北、陕西的一些地方已规定预算草案采取“三表一书”制，使数字表格细化，预算报告改为对表格的说明等。2.除国防等必要的保留项目外，有计划、分步骤地取消“密级”做法，并保证代表人手一份。因为保密法关于秘密的范围及确定并不包括预算草案。
十、会议日程议程安排
在现实中，没有充分的时间去审查预算表。地方的人代会会期通常为4—5天，期间至少要审议6个报告，真正的审查时间却只有2天（听取报告和表决要占用4个半天）。 而审查的重点又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上。使审查预算表这个重点在议程日程安排上没有突出出来。
建议：1.完善有关审查预算案的程序。通过规定最少审查时间，相对增强预算的审查力度，保障并突出预算案审查这一人代会的重要议程。2.可考虑提前将预算案提供给代表，使代表提前做好准备，听取意见，以便在代表大会期间有针对性、有研究地加以审查。山东等地人大都提出这一建议。
十一、人代会期间的专门审查
预算法没有对人代会期间专门审查预算的机构、职责等作出明确的规定。导致：1.人代会期间组成的预算临时专门审查机构所进行的专门审查，与初步审查没有连续性。2.专门审查机构的职能不清，不仅专门审查难以深入，而且无法辅助代表进行审查。目前的情况是，专门审查机构忙于起草决议，没有将精力放在专门审查上面。
建议：1.明确专门审查机构的人员组成与职责。在人员组成上，应与初步审查保持连续性。2.发挥专门审查机构专业审查的作用，变起草决议为进行专业审查与辅助代表审议。
十二、预算案批准并生效后，上级政府要求调整
按照规定，国务院和县级以上地方各级人民政府是否提请本级人大常委会撤销下一级人代会批准的预算取决于两点：第一，上一级政府“认为”有不适当之处；第二，上一级政府认为“需要”提请。导致对下级预算如何调整，上一级政府有很大的“自由裁量”权。
在现实中，通常出现两种要求调整的情况：1.上一级人代会未开，上级政府认为下级预算存在不适当之处，又没有达到需要提请撤销预算的程度，直接要求下级政府对下级人代会已批准的预算进行调整。2.上一级人代会批准了预算，下级预算有不适当之处，又未达到需要提请撤销的程度，上级政府据此要求下级政府对下级人代会已批准的预算予以调整。
建议：1.明确规定对于第一种情况，上级政府不得予以调整。2.对于第二种情况，要同时通知下一级人大和政府，下级政府在调整后要向同级人大备案。
第四类 监督预算执行中存在的问题
十三、监督重点
我国有关法律没有规定对预算执行加以监督的重点，只能是政府报告什么，人大审查什么，致使各级人大在听取和审批预算执行报告时，只能泛议，缺乏针对性和主动性。一些地方人大在不断探索的基础上，认为对预算执行监督的重点至少应包括：超收安排；预备费动用；预算周转金；返还和补助；新出台政策对预算执行的影响；预算划转6 项内容。尽管这些不属于预算法规定的“预算调整”内容，但根据预算法第66至68条的规定，仍属于人大的监督范围。为了有针对性地加强监督，避免政府财政部门规避监督，有的地方人大根据地方人大组织法，将上述内容与“预算调整”相区别，巧妙地规定为“预算变更”，如陕西、山东等。
建议：1.根据地方组织法第44条第5项的规定， 将上述内容纳入县级以上地方人大预算监督的范围之内，并在即将制定的有关法律中，界定并采用与“预算调整”相区别的“预算变更”提法。2.在全国人大常委会即将制定的有关法律中，界定并采用与“预算调整”相区别的“部分预算调整”提法，以解决前述问题。
十四、预算调整
预算法第53条、地方组织法第44条对预算调整和预算的部分变更有所规定。但是，目前的规定不明确。如“特殊情况”到底指什么？出现特殊情况时，是动用预备费，还是进行预算调整？全国人民代表大会常务委员会是否具有决定和监督部分变更的职权？有的地方抓住预算法对预算调整范围的界定，规避预算调整，规避人大监督，使人大原批准的预算落空。现行审批方式（常委会两月一会等）也与紧急情况需要调整预算不完全适应。
建议：1.具体界定“特殊情况”及特殊情况中的“紧急情况”。2.规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。如西安市莲湖区规定可由主任会议原则批准，下一次常委会追认。
十五、决算
目前对预算的审查存在以下问题：1.报人大的决算与财政报本级和上级政府的不一样，报人大的决算比较简略，而报上级财政的决策详细。2.在审批决算的常委会上审议的审计报告，只是预算执行情况的审计报告，不是决算审计报告（一般决算是上审下）；向人大提交的是审计工作报告不是审计结果报告，给人大与给政府的不一样；有的地方只是预算执行情况审计，缺少“其他财政收支”审计，
导致对预算外资金监督不力；如果此时发现当年预算编制有问题，人大已经批准，能不能改，怎样改？3.人大审查不深入。赤字压缩、结转下年支出，赤字已发生但不列支的情况在一些地方存在。
建议：1.要将向上级政府报送的决算和审计结果报告向人大备案。2.应专门审查“其他财政收支”，以加强对预算外资金的监督。3.应规定审计部门发现当年预算的编制存在问题时，政府和人大如何处置的程序。
十六、日常监督
实施条例规定了省、自治区、直辖市政府财政部门向财政部报告本行政区域预算执行情况的期限和方式。而没有规定向人大报送有关材料。在实际工作中，通常要靠关系去索要；即使有的地方财政部门向人大报送，也不规范，一般只给2份（常委会主任和财经委员会）； 有的地方只给简报，不给表格；有的地方时详时略，时有时无。代表和常委委员更无法连续而及时了解情况。
建议：1.明确规定财政部门要将报送本级政府和上级政府的有关的材料及时向人大报送。陕西省户县人大常委会在其做出的关于加强预算监督的办法中，即明确规定了这一点。2.规定政府在召开经济形势分析会等会议时，邀请人大有关机构的成员列席，以了解有关情况，便于监督。
十七、乡级预算执行的监督
乡级人民代表大会通常一年开会一次，并且由于乡级人大不设常委会，导致许多地方对乡级预算执行情况的监督处于真空状态。乡级预算执行中存在大量问题，如收入方面的“三乱”、支出方面的胡花乱支等。
建议：1.将县级人大对预算和决算的监督权扩展至乡级政府。对这一监督方式进行认真研究并有效实施。针对乡级预算执行中存在的问题，县（区）级人大应当承担起监督责任。2.规定县（区）级人大如何与乡级人大相配合，监督乡级政府预算执行和调整的程序。
十八、政府及其财政部门的责任
预算法对法律责任的规定范围太窄，而对预算编制、资金拨付、情况报告等方面的不当行为；预算案未被通过；对法定报告事项，不进行报告或者报告不真实；对预算支出，不按规定拨付；对预算收入，不依法及时入库，等等，在法律上没有规定。