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为着力解决我市人口老龄化问题，切实满足广大老年人的养老服务需求，充分发挥养老服务业在服务地方经济、促进劳动就业和改善民生中的重要作用，根据《省人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》(政发〔〕4号)精神，结合我市实际，制定本方案。
一、指导思想和基本原则
(一)指导思想。
以科学发展观为统领，坚持以人为本，为民解困，为民服务的宗旨，按照政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动的总体思路，加大政府投入，强化政策引导，充分调动社会各方面力量，全面推进养老服务业发展，建立与我市人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调、统筹城乡的适度普惠型养老服务体系，使老年人生活得更加幸福、更有尊严。
(二)基本原则。
坚持政府主导与社会参与相结合、因地制宜与统筹发展相结合、突出重点与适度普惠相结合、居家养老与机构养老相结合、规范管理与政策扶持相结合。
二、总体目标
到2015年，基本建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息技术服务为辅助，规模适度、结构合理，制度完善、管理规范，服务专业、运行高效，投资多元、城乡一体的社会养老服务体系。城市居家养老服务网络覆盖城市所有社区，农村覆盖60%以上；日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区；养老机构达到每千名老人拥有床位30张，使我市的养老服务业基本步入健康、规范、有序的发展轨道。
三、主要任务
(一)完善居家养老服务体系建设。
1.建立健全居家养老服务网络。建立覆盖县(市、区)、乡镇(街道)和社区(村)三级居家养老服务网络，城市街道和社区实现居家养老服务网络全覆盖；80%以上的乡(镇)和60%以上的农村社区建立养老服务设施和站点。加快居家养老服务信息管理平台建设，全面掌握老年人及家庭成员的基本情况、健康状况和服务需求等信息，为有需求的老年人提供及时、便捷的服务。
2.大力开展居家养老服务活动。引导吸收社会各种服务资源和经济实体进入养老服务领域，有效聚合功能区域内的服务资源，重点开展生活照料、家政服务、医疗康复、精神慰藉、法律援助等居家养老服务活动，对高龄、独居、失能等特殊老年群体，要采取低偿和有偿服务的方式，为有需求的老年人提供家庭陪护、基本生活照料、特殊护理、紧急援助等服务。社区要经常为老年人开展各项服务活动，形成体现居家养老特点、需求与服务对接、各类服务资源配置相对完整的居家养老服务保障体系，使居家老年人遇到的实际困难能够得到有效解决，生活和医疗服务得到基本保障。积极探索建设一批规模适度、功能齐全，满足老年人集中居住的老年宜居社区。
3.全面发挥居家养老服务功能。注重发挥居家养老服务机构在“信息服务、生活照料、医疗康复、文体健身、组织协调、紧急救助”方面的功能。推动农村居家养老服务大院建设，为农村老年人提供必要的室内外活动场所，组织开展适合老年人特点的文体活动，采取政府购买服务、结对帮扶、邻里互助等方式，推进生活照料、精神慰藉等服务。加强城乡社区日间照料设施建设。采取新建、改扩建和租赁等形式，建设一批多功能的城市社区日间照料示范中心。
(二)加快养老机构建设步伐。
1.建设专业性养老护理机构。充分利用并整合现有医疗卫生资源，鼓励将符合条件的医疗卫生机构改造成专业性养老护理院，重点收养收治失能老人、身患大病需专业护理服务的老年人。“十二五”期间，市本级要建设一所总建筑面积为29750平方米，预计床位700张的市老年养护院，切实解决城区老年人口的养老问题。有条件的县(市)至少要新建或改扩建1所养护院或医护院；扶持发展集医疗、康复、看护、临终关怀等功能于一体的专业化民办养老机构。
2.新建扩建供养型养老服务机构。坚持政府主导，全面抓好各级供养型养老服务机构的新建扩建。“十二五”期间，市社会福利院要完成改扩建或新建任务，采取扩建或新建的方式，预计新增床位300张，新增面积13350平方米。各县(市、区)都要建设1所示范型的社会福利服务中心，可根据需要对原有县级城市社会福利中心进行改扩建，使其达到相应规模。
3.改造整合现有农村社会福利服务中心。发挥农村社会福利服务中心在农村养老服务中的核心作用，在保证“五保”老人入住的基础上，改造一批具备收养条件和规模的农村社会福利服务中心，提高对社会老人的收养能力；对入住率低、运营困难的农村社会福利服务中心进行合理整合，空余床位用于收养社会老人。
4.大力扶持发展民办养老机构。依照《市养老布局规划》，坚持市场导向，以满足社会养老需求为目标，加大“民办公助”和“公办民营”的扶持力度，“十二五”期间，力争新建民办养老机构30所，新增床位3000张。支持现有民办养老机构进行改、扩建，适当扩大规模，增强民办养老机构的养护能力。
(三)强化养老服务规范管理。
1.推进养老服务标准化建设。从我市实际出发，完善民办养老机构管理办法、制定城乡居家养老服务和社区日间照料中心服务规范等政策规定，促进各类养老服务机构依照政策规定，开展标准化、规范化养老服务，切实提高养老服务质量。
2.明确养老服务规范管理职责。要落实相关部门在养老服务业发展中的监管职能，公安、消防、卫生、安监、质监、建设、民政等部门要按照各自职责，对新建或运营中各类养老机构进行监管。公安部门要对污辱、虐待、欺骗、以及其他侵犯服务对象合法权益的行为依法进行监管和处罚；消防部门要对养老和为老服务单位的消防情况进行监管；卫生部门依据相关规定，切实做好食品卫生安全监管；公用部门要对煤气设施进行监管，严防煤气中毒和爆炸、失火等恶性事故；质监部门要对承压锅炉、气瓶和电梯进行监管，严防特种设备事故；建设部门要对养老机构是否符合《老年人建筑设计规范》进行监管；市级民政部门负责指导直属事业单位养老机构和市级注册登记的养老机构安全管理工作；各县(市、区)民政部门主要负责指导农村社会福利服务中心、本辖区内所有民办养老机构的安全管理工作；各养老机构法定代表人是本单位安全管理工作第一责任人，对本单位安全管理工作负主要责任。落实街道办事处、社区和驻地派出所职责，街道办事处、社区和派出所要对辖区内民办养老机构进行日常管理，如发现有未经批准私自开办养老机构的必须及时上报，并由公安、消防、卫生、民政等部门联合予以处理
。
3.加强对非法养老机构的打击查处力度。要落实养老机构安全管理规定，对符合条件的办理各项审批手续；对不符合条件的由民政部门依法予以取缔。对已下发《取缔告知书》的养老机构，继续经营且不符合消防安全条件的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，对相关负责人进行治安处罚，消防部门和派出所予以查封。
4.突出安全管理重点内容。要将各养老机构用火、用电、用燃气、饮食卫生、重大传染病、涉虐待老人和老人走失等情况作为管理工作重点，加强检查。要将各养老机构制度建立和执行情况、安全责任落实情况、设施设备配置情况，以及值班值宿等情况作为检点，发现问题，立即整改，决不放过任何一个隐患和漏洞。
5.创新养老服务运营方式。在公办养老机构尝试公建民营模式，进行改组、改制，使之与行政管理部门脱钩，委托民间组织或社会力量管理和运作。加大民办公助的力度，对规模比较大、服务和管理比较规范的民办养老机构给予必要扶持和资助。探索小型民办养老机构依托企事业单位、中介组织连锁管理的模式，加强规范运作，提高养老服务管理水平。
6.开展老年人法律服务与司法援助。健全完善老年人法律服务与司法援助保障体系，结合法律进社区、进村屯活动，做到每个养老机构、社区居家养老服务站和农村养老大院都有1名法律志愿者，开展老年人法律服务与司法援助活动，并重点为高龄老人、失能老人和行为能力不健全老人提供房产、财产、土地、子女赡养等方面的维权服务和社会保护，禁止歧视、虐待老年人。
7.探索建立老年人商业保险制度。按照要求，逐步开设老年人人身意外伤害保险。鼓励在养老机构中开展长期护理保险试点。尝试“以房养老”的融资模式，利用老年人已有住房资源，将房屋估价并抵押给银行、保险公司等金融机构，拓宽老年人养老的资金筹措渠道。
(四)加强养老服务队伍建设。
1.充实专业化队伍建设。注重选拔一批素质好、有爱心、善管理的人员，充实到各级养老服务机构；鼓励大中专院校护理专业、社会服务与管理、公共事务管理和家政学等相关专业毕业生到养老服务机构和社区就业，从事养老服务工作。在养老服务业中设置社会工作岗位，每个社区配置3—5名养老服务公益岗位，纳入民政部门统一管理。积极支持乡镇(街道)工作人员和社区主任采取专、兼职的方式，承担社区居家养老服务站和农村养老大院的管理职责。通过开发公益性岗位，聘用符合条件的就业援助对象和家庭困难的高校毕业生等，经过岗前培训，充实到养老服务管理队伍。
2.开展社工和志愿者服务。大力开发社工人才岗位，积极扶持发展各类为老服务志愿组织，开展为老志愿服务活动。倡导机关干部、企事业单位职工、中小学生和在校大学生、大学毕业生参加养老服务志愿活动。发展互助式社区养老服务组织，鼓励低龄健康老人参与社区居家养老服务。力争使城乡养老服务志愿者占整个养老服务队伍人数的20%以上。
3.建立养老护理员职业培训制度。按照《养老护理员国家职业标准》要求，加强养老队伍从业人员的职业道德、专业知识和岗位技能培训工作，将养老护理员培训纳入各级人力资源和社会保障部门就业再就业培训体系，各县(市、区)人力资源和社会保障部门每年至少开展一次养老从业人员培训，满足养老护理员技能培训需求。推行养老护理员职业资格考试认证制度，“十二五”期间全面实现持证上岗。支持有条件的高等院校和中等职业学校开设养老服务相关专业和课程，加大养老服务专业人员的培训力度。
四、工作步骤
(一)第一阶段：抓好调查摸底。
各地、各有关部门要召开专题会议，抓紧研究部署，开展摸底调查。各地主要调查本地60岁以上老年人口数量和分布，养老机构数量和分布，制约养老服务业发展的瓶颈等。市直各有关部门要就如何支持养老服务业发展进行调查，把握定位，切实为养老服务业的发展提供有力支持。
(二)第二阶段：抓好规划制定。
各地、各有关部门要结合调查实际，有针对性地制定支持养老服务业发展的具体规划和办法，明确任务，落实责任，确保养老服务业发展有力有序有效开展。
(三)第三阶段：抓好工作落实。
各地、各有关部门要从资金、政策、场地、人员等方面为养老服务业发展提供强有力支持，并抓好各项政策措施的贯彻落实，保证各项任务如期完成，切实满足我市养老服务需求。从年开始，每年城市居家养老服务网络建设覆盖率要达到25%，农村覆盖率要达到15%以上。市政府将定期对此项工作进行督查和检查。
五、保障措施
(一)提高认识，加强领导。养老服务业是今后一个时期保障和改善民生的一项重点工作，事关千家万户的安宁和幸福，事关社会和谐稳定。面对当前严峻的养老形势，各级政府要高度重视，将其纳入政府为民办实事工程，纳入政府和相关部门年度重点目标任务考核范围。市政府成立由分管副市长为组长、各相关单位为成员的加快推进养老服务业发展领导小组，强化组织领导，狠抓工作落实。各地也要成立相应组织机构，推进养老服务业健康发展。
(二)部门联动，形成合力。各有关部门要按照职责分工，建立并落实联席会议制度，定期研究养老服务业发展遇到的重大问题，形成推进养老服务业发展整体合力。民政部门要进一步推动公办示范性养老机构建设，会同老龄部门及其他相关部门加强对民办养老机构的监督管理、行业规范和业务指导。发展改革、规划和城乡建设等部门要将养老服务体系建设列入国民经济和社会发展规划、城乡公共设施建设规划，统一组织实施。财政部门要建立符合养老服务体系建设需要的公共财政投入机制，并安排必要的养老服务工作经费。人力资源和社会保障及卫生部门要搞好养老服务业从业者的职业技能培训以及针对老年人的医疗卫生服务。公安、税务、消防、卫生等其他相关部门要结合各自职能，研究提出促进养老服务业发展的相关政策措施，并抓好落实。
(三)突出重点，优先发展。将养老服务业优先纳入国民经济和社会发展总体规划，并作为重点统筹考虑，在养老服务项目的立项、审批上给予支持。凡新建的养老服务机构其建设项目要纳入城乡建设规划，对老年人居住小区、道路交通、医疗保健等服务保障设施，给予统筹安排。城镇居民小区开发要预留足够的社区老年人活动和日间照料服务场所；对已建成的居民小区可采取置换、租赁等方式，保证社区养老服务场所需求。
(四)落实政策，减免税费。按照《省人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》(政发〔〕4号)要求，对新建、改扩建的各类公益性养老服务机构建设用地，以划拨方式供给，同时免征养老服务机构的基础设施配套费、教育费附加、残疾人保障金、人防工程建设费。对符合规定条件的各类养老服务机构免征营业税，免征自用房产和土地的房产税、城镇土地使用税。对已运营的各类养老服务机构在用电、用水、供暖、管道燃气等方面享受居民使用价格；使用有线(数字)电视，基本收视维护费按居民用户的70%收取；使用宽带互联网，安装费、使用费等按70%收取。
(五)加大资金投入和补贴力度。凡纳入省年度养老服务机构建设计划的新建、改(扩)建养老机构按核定的床位数给予一次性建设补贴。公办养老机构每张床位补贴3000元，所需资金由省财政一次性安排；自建或购买的民办养老机构每张床位补贴2000元，分4年补贴，每年500元；租用的民办养老机构每张床位补贴1200元，分4年补贴，每年300元。所需资金由省财政分年度安排。对新建、符合标准的示范型老年人日间照料服务中心，省财政给予3万元的一次性建设补贴。给予困难老人入住机构补贴，对于入住各类养老服务机构的城市“三无”人员、农村“五保”对象、城乡低保家庭老人、重点优抚对象、低保边缘户家庭生活困难老年人，按自理、半自理、不能自理每人每年分别给予补贴1200元、2400元、3600元，所需资金由省财政和地方财政各承担50%，我市市辖区所需地方财政资金由市财政和区财政各承担50%，其他县市按省里要求执行。实行居家养老服务和意外伤害保险补贴，鼓励、支持各级政府从养老服务的实际出发，设立专项补贴资金。根据居家养老服务的开展情况，给予一定的居家养老服务补贴；根据机构养老的老年人困难程度，承担必要的意外伤害保险补贴资金。
(六)加大老年人医疗卫生保障力度。全面实施以老年人慢性病为主的城镇居民基本医疗保险社区门诊统筹。卫生部门对社区60岁以上老年人每年免费进行一次健康体检。重点做好生活贫困的高龄、独居、失能老人的医疗卫生服务，对大病救治费用给予适当减免。采取协作、合作、设立小型门诊等方式，派驻医护人员到养老服务机构为老年人提供必要服务。加强对养老院和医院转为专业性养老护理院的指导和衔接，对符合资质条件的养老服务机构优先内设医疗站所，并优先将养老服务机构的内设医疗站所纳入城镇职工、居民基本医疗保险或新型农村合作医疗定点单位。
(七)营造氛围，加快发展。各地要采取多种形式，深入宣传养老服务业发展的重要意义、目标任务和法规政策，引导社会各界积极参与、大力支持养老服务业的发展。树立典型，大力开展养老服务示范活动，积极营造有利于养老服务业发展的社会环境，引导、培育、扶持各类社会组织以及群众性自治组织主动投身养老服务业。注重发挥各级社会福利或养老协会作用，切实加强行业指导与行业自律。各地要大力宣传尊老、爱老、助老的传统美德和养老服务工作中涌现出的先进典型，通过设立“敬老爱老奖”等荣誉奖项，建立和完善为老服务奖励机制，为促进养老服务业发展营造良好的社会氛围。