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完善规章制度2024 篇一
[摘 要] 基层员工是饭店内部人力资源的重要部分，其工作态度直接决定饭店的整体形象和服务水平。基层员工福利是现代饭店薪酬体系的重要组成部分，关系着饭店吸引人才、使用人才、保留人才战略的实现。完善和优化饭店基层员工福利制度，主要包括设置普惠性和差异性并重的福利制度，加强饭店基层员工对福利制度的认识，对饭店基层员工实施弹性福利制度，让饭店基层员工对福利项目有建议权等。
[关键词] 饭店基层员工；福利制度；完善与优化
在改革开放以来的30多年来，学术界对企业员工福利制度的设计、改革与发展趋势进行了大量的实证研究。然而，旅游管理学者对饭店基层员工的福利制度及薪酬仍缺乏深入的理论研究和实例。在现有的文献中，未针对饭店基层员工这一特殊群体做过福利方面的专门研究，尚无明确地论述过饭店基层员工福利制度的完善与优化方面的问题。本文以大连香洲大饭店为例，探讨饭店基层员工的福利制度问题。
一、饭店基层员工福利及其作用
(一)饭店基层员工福利的界定
福利有广义和狭义之分。广义的福利包括三个层次：首先，作为一个合法的国家公民，有权享受提供的文化、教育、卫生、社会保障等公共福利和公共服务；其次，作为饭店的成员，可以享受饭店兴办的各种集体福利；最后，还可以享受到工资收入以外的，饭店为雇员个人及其家庭所提供的实物和服务等福利形式。狭义的雇员福利又称“职业福利或劳动福利，它是企业为满足劳动者的生活需要，在其工资收入以外，向员工本人及其家庭提供的货币、实物及一些服务形式”。WwW.meiword.CoM狭义的福利可以定义为“在相对稳定的货币工资以外，企业为改善企业员工及其家庭生活水平，增强员工对于企业的忠诚感、激发工作积极性等为目的而支付的辅助性货币、实物或服务等分配形式”。
目前我国饭店基层员工福利主要指的是，在一段时间内具有饭店员工资格的人获得的所有非直接的经济报酬，是用于改善雇员工作与个人生活质量的一种间接形式。下面的表1是对目前常见的福利的种类进行了一些总结。
(二)饭店基层员工福利体系作用
福利体系作为薪酬体系的一个重要组成部分，主要作用与薪酬体系是一致的，即影响个人，使其的行为符合组织期望。由于福利具有普惠性的特点，它的实施是基于成员资格，而非绩效，也就是说只要是饭店的员工不论其表现如何均可获得。因此从激励角度来说，福利虽有不菲的成本支出，但除可以激发最低水平的工作态度表现之外，无法激发其他。但是，从饭店招聘和保留的角度来说，饭店的福利政策可以影响饭店对个人的吸引力。一项对多家饭店的研究表明，基层员工们认为福利是吸引他们进入当前饭店并留下的重要因素。饭店提供多种福利，可以吸引供不应求的优秀基层员工，并使其留在饭店。而对现有的基层员工来说，饭店合理并具竞争性的福利政策，不但免去了基层员工对于安全与保障的后顾之忧，还对其工作态度的积极发挥具有不可忽略的激励作用。
(三)饭店基层员工福利对其工作态度的影响
福利是现代饭店全面薪酬体系的一个有机组成部分，充分体现了以人为本的管理理念和思想，在吸引人才和留住人才上发挥着独特的作用。“福利满意度则是用来衡量员工对饭店福利的看法和评价，满意度的高低将直接影响到员工的工作态度和行为”。福利满意度对饭店基层员工的工作态度及行为有多方面的影响，主要体现在对离职倾向、工作满意度、组织承诺等方面。
1.对离职倾向的影响。离职倾向是指工作者在特定组织工作一段时间，经过一番考虑后，蓄意要离开组织，是工作不满意、离职念头、寻找其他工作倾向与找到其他工作可能性总和的表现。良好的薪酬福利制度能激励员工，降低员工的离职倾向。福利满意度对离职倾向不仅有直接的影响，而且还会通过工作满意度间接地影响离职倾向。
2.对工作满意度的影响。工作满意度是由个人的工作评估或工作经验所带给个人的一种愉快或正面的情绪感触。margaret l．williams(20xx)等美国学者在构建福利满意度的前因变量和结果变量模型中，把工作满意度作为福利满意度的结果变量，并通过实证研究表明“福利满意度与工作满意度之间存在显著的正向关系”。
3.对组织承诺的影响。组织承诺是员工对自己所在饭店在思想上、感情上和心理上的认同和投入，愿意承担作为饭店的一员所涉及的各项责任和任务。谭晟，凌文辁(20xx)进行一项2024员工组织承诺的开放式问卷调查显示，“促使人们选择了这个组织，并致力于该组织，且不会跳槽的最重要的因素是薪酬福利”。因此，饭店可通过福利向基层员工传达关心，增强他们对饭店的认同感与归属感。
二、饭店基层员工工作特点及现状
饭店基层员工不仅是饭店重要人力资源，而且是饭店形象的代表。饭店基层员工工作态度直接影响饭店整体的服务水平。因此，为吸引、留住足够数量的优秀基层员工，为充分发挥饭店基层员工的内在潜力，饭店必须充分了解饭店基层员工工作的特点，薪酬的特点及现状，才能拟定一个具有吸引力和竞争力的薪酬福利制度。
(一)饭店基层员工工作概况
研究饭店基层员工福利，首先要研究饭店基层员工的特点。饭店基层员工作为饭店员工中相对特殊的一个群体，有明显的特点。
1.饭店基层员工的工作特点。①直接面对顾客。②时间相对固定。③内容重复单调。④绩效无法用具体成果显示。一方面，基层员工经常想到跳槽以改变自己的工作环境。另一方面，他们也试图想通过不断的跳槽来找到最适合自己的工作从而使自己对未来的职业生涯有所规划。
2.饭店基层员工的岗位特性。饭店一线基层服务工作的平均岗位进入壁垒较低。所谓岗位进入壁垒，就是指非本岗人员转换到本岗位并从事本岗工作的难易程度。在饭店行业，只要符合一些基本的身体及年龄条件，就很容易进入饭店基层岗位上，所以说饭店基层的岗位进入壁垒低。较低的岗位进入壁垒，使得饭店基层员工的流动性较大，另外基层员工队伍也日益庞大。
3.饭店基层员工的管理特性。虽然饭店基层员工的工作分工与职责比较明确，并都有严格的工作规范，工作时间概念性强。基层管理人员却无法自始至终全面监督所有基层员工的工作态度和行为。基层员工的工作态度在很大程度上取决于他们愿意怎样付出劳动和钻研服务，很难用公式化的硬性规定来约束。因此，饭店只有用科学有效的考核制度和薪酬福利制度来作为指挥棒，才能真正规范基层员工的态度，激励其全身心的投入到工作中，提高工作效率。
(二)饭店基层员工的薪酬特点及现状
饭店基层员工的绩效一般以在班时间来衡量。由于他们不可能无限制地加班，所以，饭店基层员工的薪酬上升空间也就非常有限。常见的饭店基层员工的薪酬模型主要有以下两种：
1.纯基本工资制。是指饭店基层员工的薪酬收入由其基本工资构成，大多饭店都采用这种薪酬模式。
2.基本工资+奖金。这种薪酬模式是指饭店按期向基层员工支付一定数目的固定薪酬，即基本工资，也称为底薪。奖金通常是在饭店在完成既定的目标之后才发放，该既定的目标是饭店一定的营业额或营业利润。
从以上的两种薪酬模式可以看出，基本工资和奖金制是饭店基层员工的薪酬发放主要模式。然而，普遍偏低的薪金待遇是饭店业基层员工的薪酬与其他行业员工的薪酬最基本的区别。
(三)饭店基层员工缺少一种公平感和主人翁感
由于饭店在招聘基层员工时对学历的要求并不高，加之饭店基层员工工作的特殊性，饭店基层员工很少参加饭店的中高层决策过程，相对于其他行业的基层员工，饭店基层员工缺少一种公平感和主人翁感。
(四)饭店基层员工的流动性比较大
饭店基层岗位的壁垒较低，因此基层员工经常想以跳槽来改变自己的工作环境，过高的流动性对饭店稳定的优秀基层员工的建立非常不利。福利是吸引基层员工进入当前饭店并留下来的重要因素。饭店完善的福利制度可以吸引优秀的饭店基层员工，并使该部分人员留在饭店中。这对于降低饭店基层员工过高的流动性，非常重要。
三、饭店基层员工福利存在的问题
(一)饭店基层员工福利的上升空间十分有限
饭店基层员工的薪酬待遇主要方式是通过基本工资和奖金的方式，奖金数额的确定也是决定于饭店的盈利状况。因此饭店基层员工普遍偏低的薪酬待遇定决定其收入的普遍偏低，收入的普遍偏低以及激烈的竞争则会使饭店基层员工对稳定福利的需求增加。美国行为科学家马斯洛认为，人的需求可以分为五个层次，分别是生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求、自我实现需求。他指出，人的需求就像阶梯一样是逐层上升的，呈金字塔状。一般来说，只有在低层次的需求得到满足之后，才会产生高层次的需求，依次而上直到人的自我实现，而这些需求当中，那些尚未满足的需求正是激励个人的动力。饭店基层员工福利的初建阶段所表现出的则是更多的对基层员工生理和安全需求的满足。饭店为基层员工提供的各类保险和饭店补充保险，也仅是满足基层员工的安全需要。
(二)无法满足基层员工多元化的福利需求
以大连香洲大饭店基层员工福利制度一览表为例，虽然饭店十分重视基层员工的福利，但该饭店基层员工福利制度仍存在问题。
1.饭店基层员工享受的福利项目较少。该饭店的福利项目多是一些国家规定的、基层员工必需的福利项目，并且没有自己的特色。相对于饭店基层员工对福利待遇较高的需求是远远不够的。
2.饭店基层员工享受的福利项目无差异。该饭店与其他大多数饭店一样，在制定福利计划时，并没有考虑饭店基层员工工作的特殊性以及对福利需求的特殊性。另外，对于所有的基层员工来说，饭店提供的也是固定的、无差异的福利标准，不管是否切合每个基层员工的需要和胃口，饭店单方面提供的福利使基层员工毫无选择机会，这很难满足其多元化的需求。
(三)饭店基层员工福利的成本效益低下
成本激增的福利并没有发挥其应有的作用，饭店福利仍被基层员工定位成免费待遇。一旦福利没有到位，就有可能引发抱怨，这连福利的传统作用都难以保证，更不用谈福利对基层员工的激励作用。要改变这种巨额投入、“零”回报的现象，必须对目前的福利计划进行改革。
(四)现有福利无法对基层员工产生激励作用
饭店所提供的福利对于每一位基层员工是一致的，使得基层员工产生了一种无论工作认真与否都能享受到与其他人一样的福利待遇的错误心理。他们认为福利是普惠性的，并不与绩效挂钩。久而久之基层员工认为福利是饭店付出的必备薪酬的一部分，因而感受不到饭店的关怀。这使得福利原本应该发挥的激励作用一点都没有发挥出来，并导致饭店福利成本的攀升，更无法实现福利成本应带来的收益。
四、完善和优化饭店基层员工福利制度的对策
(一)设置普惠性和差异性并重的福利制度
由于薪酬待遇的普遍偏低性和上升空间有限性，福利制度的稳定性对于饭店基层员工意义重大。福利制度必须体现出差异性，以对基层员工产生一定的激励作用，使其不断改善工作态度。根据福利项目满足的需求层级不同，饭店基层员工福利可分为：
1.生存性福利。指维持基层员工自身生存的最基本生理需求的福利项目，以满足员工衣、食、住、行方面最基本的生存需求。具体福利项目包括：提供服装、提供宿舍、食堂和必要的设施；提供经济补助和津贴，间接帮助基层员工维持生存需求。
2.安全保障性福利。指保障基层员工自身安全，增强基层员工防御失业、疾病、工伤、养老等社会风险能力的福利项目。具体福利项目有：养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险、住房公积金、饭店年金和补充医疗保险等。
3.社会交往性福利。指满足基层员工的交往需求的福利项目，包括集体旅行、文娱活动、带薪休假、休息日、节假日等。
4.体现尊重的福利。包括为基层员工提供心理咨询服务、家政服务、接送子女上学服务、选购大件物品的服务等；根据基层员工的优秀表现颁发证书或授予特定的称号，如“先进工作者”荣誉证书等，以表明对基层员工工作态度的肯定，让其感觉到得到认可，受到尊重。
5.自我实现性福利。指帮助基层员工实现个人的理想抱负，最大限度地发挥个人潜能，实现自身价值的福利项目。包括饭店提供给基层员工的各种培训机会、脱产学习机会和职务晋升机会等。其中可以把生存性福利、安全保障性福利作为基础性福利。对于基础性的福利项目，饭店所有基层员工都应有权享有，而与能力、岗位、绩效、工龄无关。因此应设计为普惠性的福利项目。而社会交往福利、体现尊重福利以及自我实现性福利应设计为差异性的福利项目。福利的多少以及种类应与基层员工工作态度和工作表现挂钩，让基层员工通过自己的努力来挣取福利，从而有利于对基层员工的激励。福利也要适当拉开档次，充分体现对基层员工个人价值的回报。
(二)加强饭店基层员工对福利制度的认识
目前，绝大多数基层员工对本饭店的福利制度了解程度不高。普遍认为福利是一种既定的权利和正当利益，因此即使饭店投入大量的成本到基层员工福利项目上，但基层员工对饭店所提供的福利却越来越不满足，饭店对福利的投入并不被基层员工认可，员工意识不到饭店为他们花费了多大的成本。因此，饭店应重视向基层员工传递饭店的福利制度信息。第一，饭店应充分调查了解基层员工对福利项目的需求和满意度，并争取让基层员工参与福利计划的制定。第二，人力资源部应将福利制度列为入职培训项目，首先应向基层员工告知他们所享受的福利，以便他们对此善加利用；其次应向基层员工告知具体的福利内容和情况，使他们了解福利的成本问题，产生对饭店的认同感。
(三)实施弹性福利制度
“弹性福利计划(flexible-benefit plan)，也叫做自助食堂计划(cafeteria plan)或自助餐计划，就是由员工自行选择福利项目的福利计划模式”。在实践中，通常是由饭店提供一份列有各种福利项目的“菜单”，然后由饭店基层员工从中自由选择其所需要的福利。
传统上，饭店向基层员工提供的福利大多数都是固定的，但是基层员工的需求并不都完全一样。因此统一的福利计划模式往往无法满足基层员工多样化的需求，从而削弱了福利实施的效果。而弹性福利制度的一个重要特征就是个性化和可选择性，基层员工可以根据自己的需要和生活方式的变化而不断改变自己的福利计划。这种福利制度能够较好的满足基层员工的需求。弹性福利的优点，我们分两个角度来看：对基层员工而言，主要有满足基层员工福利需求；增进员基层工对福利制度的了解；提高基层员工对基层工作的满足感;改善基层员工与饭店的关系；让基层员工体会到选择的乐趣等等。对饭店而言，有助于吸引人才、留住人才、激励人才；清楚地让基层员工了解饭店给他们提供的福利价值，让基层员工体会到饭店对他们的感情；减低福利规划人员心理负担；提升饭店形象与竞争力；是激励制度的新方法；饭店福利资源最有效化运用，加强了饭店与基层员工的沟通和交流；饭店并购过程中可以整合其福利或趁机去除不适用或使用率低的福利等等。实施弹性福利计划对于增加基层员工的福利满意度，吸引和保留优秀的基层人才，有效激励基层员工改善工作态度非常重要。
(四)让饭店基层员工对福利项目有建议权
饭店应广泛的2024基层员工对于福利制度的建议，并根据饭店自身的情况对福利计划予以调整，从而更好的满足基层员工对福利的需求。让基层员工对福利项目有建议权可以使基层员工在一定程度上获得公平感和成就感。例如，基层员工福利计划当中的利润分享计划。通过这一计划，一方面可以让基层员工能够真正以主人翁的精神投入工作，将饭店的成功视为自己的成功，以此获得巨大的成就感；另一方面这一计划在形式上一定程度地改变了以往雇主与基层员工之间的那种雇佣与被雇佣的关系，可以使基层员工认为自己是以自己所拥有的人力资本与雇主所拥有的物质资本站在平等的立场上来共同分享饭店的经营利润，从而基层员工在这一过程中可以获得一种公平感。而提供的教育及其他发展机会，有利于使基层员工提高自身的各方面素质，更好的实现自我价值。
基层员工福利作为现代饭店全面薪酬体系的一个有机组成部分，在吸引人才和留住人才上发挥着独特的作用。基层员工对饭店福利的看法和评价，满意度的高低将直接影响到基层员工的工作态度和行为。因此，为吸引、留住足够数量的优秀基层员工，为充分发挥饭店基层员工的内在潜力，对于饭店基层员工福利状况进行完善和优化十分必要。最后需要指出的是，本文以大连香洲大饭店的基层员工福利制度为研究对象，虽然是个案，但是在目前的饭店行业，还是具有共性参考价值的，未来的研究还需调研更多饭店，以进一步验证研究结论。
[参 考 文 献]
[1]李怀康.社会保险和职工福利概论[m].：经济学院出版社，1990
[2]刘盺.福利是否需要全部货币化[j].中国人力资源开发，20xx(1)
[3]carol danehower，john a lust．understanding and measuring employee benefit satisfaction[j]．benefit quarterly，1995(11)
[4]williams，margaret l，stanley b malos，etc．benefit system and benefit level satisfaction：an expanded model of antecedents and consequences[j]．journal of management，20xx(2)
[5]张治灿，方俐洛，凌文辁.中国职工组织承诺的结构模型检验[j].心理科学，20xx(2)
[6]周弘.福利的解析——来自欧美的启示[m].上海：上海远东出版社，1998
[7]仇雨临.员工福利管理[m].上海：远东出版社，20xx
完善规章制度2024 篇二
水是人类生活、生产的必需品，水权与每个人息息相关。因此，应当以完善的法律制度予以充分保障。无论实体上的制度还是程序上的制度，都必须科学可行并得到切实的遵守，这样社会才会秩序井然，水资源才能得到最优配置。然而，我国现行水权法律制度还存在许多缺失，因此，完善我国水权制度势在必行。笔者认为，应从以下方面完善我国现行水权制度。
一、建立水权交易制度，充分发挥市场机制有效配置水资源的作用
我国在20世纪90年代已成为世界第一用水大国，水资源短缺成为我国社会经济可持续发展的重要制约因素。因此，节约用水、合理用水，克服用水危机成为当前我国经济发展所必须面对的问题。《水法》规定的节约用水制度对缓解我国水资源匮乏的局面无疑是有益的，但是它毕竟是一种导向性的软约束，对水资源的培植起不到决定性的作用。在市场经济中，作为市场主体的企业和个人都是理性的“经济人” ，是自身最大利益的追求者，“趋利性”是其本质，缺乏强有力的软约束制度很难要求他们为社会去牺牲个人利益。因此，笔者认为，利用“经济人”的趋利本性，建立水权交易制度，充分发挥市场机制的作用，是合理高效配置水资源的有效途径。然而，我国现行法律制度对此持否定态度；但现实中却在悄悄进行，所以建立水权交易制度势在必行。
（一）科学界定我国《水法》中水资源的概念
《水法》对水资源概念没有作科学的定义，只是对水资源的存在范围作了规定。《水法》规定：本法所称水资源，包括地表水和地下水。www.meiword.Com此规定不是对水资源概念的作科学定义，它没有反映水资源的本质特征—存于自然载体无人类劳动介入的纯天然性。仅以水资源存在的大致范围来界定水资源的概念显然是不科学的和不周延的，因为存于地表的除了自然资源水外，还有产品水（包括人造水）。尽管产品水来源于自然资源水，在物理性质上与之毫无区别，但由于它包含人类劳动，已不再属于自然资源的范畴，而是劳动产品。如果以现行《水法》2024水资源的概念去界定现存于地表的各种水体的权属必然出现错误和矛盾。如“水资源包括地表水和地下水”，“水资源属于国家所有”；你家游泳池的水属于地表水，所以你家游泳池的属于国家所有。显然，这个逻辑结论是错误的。因为，你家游泳池的水是你花钱买来的产品水，怎么变成了国家所有呢？结论错误的原因在于该命题的大前提是错误的，即“水资源包括地表水和地下水”。因此，笔者认为，《水法》对于水资源的定义应修改为：“本法所称水资源，即自然资源水，是指存在于自然载体处于自然状态可供利用的淡水。包括地表自然资源水和地下自然资源水”
（二）明确地表明各种载体中水的权属
明晰的产权是交易的基础。要实行水权交易制度，首先必须明晰存于自然界各种水载体中的水产权。我国《水法》规定，水资源属于国家所有。水资源的所有权由代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由 农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。这是法律对水资源权属界定的依据。根据本条规定，地下水属于国家所有的自然资源是毫无争议的，因为地下水所存在的场所简单统一，完全处于自然状态，没有介入人类劳动；而地表水属于国家所有争议极大，因为地表水所存在的场所非常广泛和复杂，介入人类劳动的情况和程度也不一样。江河、湖泊天工所成，其水来自于自然，属于国家所有，大家均无意见，但对水塘水库等人工载体之水属于国家所有则众说纷纭。笔者认为，该条存在以下两个问题：
1.《水法》将水塘、水库等人工载体中的水界定为国家所有，与其他法律法规相悖，也与水权理论不符
笔者认为，水塘水库等人工修筑的水载体犹如一个取水装置，其所载之水已介入了人类劳动。不再是自然资源水，具有产品水的属性。其理由有二：一是人工水塘水库本身包含了大量的人力物力，应视为取水工程，已进入取水工程的水属于工程水即产品水；二是人们拦截雨水或泉水进入水塘水库中的水界定为自然资源水，其权属归国家所有，水塘水库的投资修建者对水体只享有使用权而无处分权，那么投资修建者就不能够将水塘水库中的水进行处分。这与实际情况是不相符的，在实际中因抗旱的需要，往往工程的投资修建者或管理者都要卖水或因养殖人捕鱼的需要而抽干水，这些行为都是一种实质的处分行为。所以，这种界定与民法原理相悖，而且不利于调动社会力量投资水利事业的积极性，使自然资源水白白地流入大海。笔者认为，对水塘水库等人工载体中的水应界定为产品水，其所有权归工程投资修建者所有。但是，法律应对其所有权作以下限制。
（1）投资修建者应向国家缴纳水资源费。因为，水塘水库等人工载体中的水来源于国家的水资源，不管是天上降水还是地下泉水都属于国家水资源范畴。
（2）居民为了生活生产所需少量用水，有权以人力、畜力的方式在水塘水库中免费取水。这是为了保障公民生活用水权优先的需要而设计的制度。
（3）国家为了公共利益的需要，有权对水塘水库等人工载体中的水进行征用，但必须给予适当的补偿。这样的制度安排也符合《----法》中“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的规定。
2.法律只对农村集体经济组织的水塘、水库中的水的权属进行了界定，没有对其他经济主体修建的水塘、水库中的水的权属作出规定
随着市场经济的发展，水权交易制度的实施，投资水利建设的市场主体将越来越多，假如其他单位和个人投资修建的水塘水库，他们对水塘水库中的水没有使用权或所有权呢？显然，这种立法理念比较“短视”，其观念和思维还停留在计划经济时代，只看到了计划经济条件下修筑水塘水库的单一主体—农村集体经济组织，而没有看到市场经济条件下水塘水库投资主体将多元化。笔者认为，起码应遵循“谁投资、谁受益”的原则来设计和界定水资源的使用权。《水法》应增加一款：“其他投资者修建的水塘水库的水归其所有。”
综上所述，笔者建议《水法》第三条修改为：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体组织所有。其他投资者修建的水塘水库中的水归其所有。”
（三）完善水权体系的2024法律规定
1.完善《----法》对水权的确认和保障
笔者认为,应当在《----法》明确规定以下内容：
（1） 中华共和国水资源属于国家所有。水资源的所有权由代表国家行使。这一规定旨在表明国家水资源所有权的唯一主体。
（2）任何单位和个人都有权依法获得水资源的使用权，但同时负有保护水资源的义务。这一规定旨在赋予公民和单位对水资源的使用权。
（3）国家鼓励单位和个人依法开发水资源和进行水利基础设施建设，以保护其合法权益。这一规定旨在引入竞争急智，促进水资源的有效利用和保护。
2.完善《民法》、《水法》等法律对水权的确认和保障
建议在未来的《民法典》和修订《水法》时明确以下内容。
（1）明确确立水权的财产权性质，并在此基础上构建水权体系。
（2）明确赋予单位、公民个人的水资源使用权；同时，允许依法取得的水资源使用权、特许取水权的买卖、出租、抵押或以其他形式合法转让，以实现对水资源的优化配置。
（3）完善水权责任制度，确立对高危作业侵犯水权的严格责任制度，其法定免责事由除受害者故意引起的外；因第三人过错、不可抗力的情形引起的侵权行为，加害人如果采取了相应合理的措施仍不能避免的也应纳入免责范围。
（4）赋予农村集体经济组织对其所有的水塘和修建的水库中的水以所有权，赋予其他投资者对其兴建的载水工程中的水以所有权。
（5）规定其他组织和个人对自己享有所有权的载水工具中的水可以实施处分行为，但要向国家缴纳水资源费，以体现水资源的国家所有。
二、完善水价制度，建立符合市场经济规律的水价形成机制
水价包括水资源费、环境水价和工程水价。水资源是指水资源所有人为了彰显自己所有权，保护和管理水资源，使其达到永续利用的目的，而向水资源使用者征收的费用。水资源具有的经济价值是水价产生的基础。水是一种特殊的商品，这就决定了水作为一种商品进入市场的必要性和必须尊重市场经济客观存在的价值规律。
（一）现行水价制度不合理的主要表现
长期以来，在计划经济体制下，水被认为是“社会福利”，是无偿供给的，因而形成了水无价、廉价的思维定势，无视水资源的商品属性和市场规律，制定的水价不能体现水作为商品所应具有的价值，从而导致水资源的极大浪费。我国现行水价制度不合理主要表现在以下几个方面。
1.确定水价依据不科学
水资源在我国的分布存在着空间和时间上的差别，加之水资源的稀缺性。因此，应当根据不同地域和不同季节实行不同的水价，以此来体现水资源作为商品的属性。国家发展和改革委员会与水利部联合制定，自20xx年1月1日起实行的《水利工程供水价格管理办法》第10条规定：“根据国家经济政策以及用水户的承受能力，水利工程供水价格按供水对象分为农业用水价格和非农业用水价格……农业用水价格按供水生产成本和费用核定，不计利润和税金。非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上，按供水净资产计提利润，利润率按国内商业银行长期贷款利率加2～3个百分点确定。” 笔者认为，现行法律规定还存在不足，主要体现在以下两方面。
（1）单纯依靠用水量多少作为以下厘定水价的标准,不能体现水资源的稀缺性程度。水作为一种商品，自然应当尊重价值规律，其价格同商品的稀缺性程度紧密相关，水资源的价值随供求关系而上下波动。在我国，这种供求关系影响不仅表现为用水量的多少，在很大程度上还表现为季节和地域影响。我国北方地区水资源相对贫乏，相应的水价应当较高；南方水资源丰沛，水价可适当降低，经济发达地区的水价在同一程度上应当高于经济欠发达地区的水价。但我国仅根据需要水量的多少来制定水价的做法并未真正反映水市场的供求状况和稀缺程度，与价值规律的要求相悖。
需要指出的是，笔者所称的不同季节和地域对价格的影响不能单纯的割裂两者关系的角度考虑，否则在我国经济尚欠发达且水资源又十分匮乏的西北地区。高昂的水价将使人们难以承受；同样也并不意味着在水资源丰富的地区，水资源就可以任意获取而无需支付任何代价。
（2）对工业、农业和生活用水的水价未能作出明确区分。《水利工程供水价格管理办法》仅区分了农业用水和非农业用水：“农业用水是指由水利工程直接供应的粮食作物、经济作物用水和水产养殖用水；非农业用水是指由水利工程直接供应的工业、自来水厂、水力发电和其他用水。”而对于工业用水的价格，没有依据水源状况、污染程度、供水时间以及提高水量和改善水质而采取的工程措施等差别，分别采用不同的收费标准；对于城市用水收费未能从供水企业的成本考虑出发制定水价。对于农业用水的状况就更为混乱：一方面，对直接抽取地下水灌溉农田而不缴纳水资源费的行为，国家还没有采取有效的制约和监督措施加以解决；另一方面，在我国的总体耗水中，农业所占的比重相当大，而农业用水价格的制定没有从水资源状况和供求关系方面考虑供水成本，客观上纵容了水资源浪费行为。
2.水价偏低
水资源有偿使用制度在我国计划经济向市场经济过度的过程中确立的。水价偏低是我国近年来普遍存在的问题，它不反映价值也不体现供求关系，是有偿使用制度确立后存在的问题。据资料显示：在水价问题上我国长期实行的是全民财政补贴政策，水费在工业产品成本中约占0.1%～0.4%，在其他发达国家中则远远高于这一比重；在我国一般工业生产中原材料费用约占产品成本的70%，大大高于发达国家；而水费在居民生活费中的比例却不足0.5%，许多国家则约占2%。截止20xx年底，全国36个大中城市居民生活用水已由0.14元/m3调整至1.27元/m3。但在法国巴黎，城市供水价格折合币为21元/m3，甚至连水资源丰富的加拿大，供水价格也约为币5元/m3。我国自来水作为稀缺性资源的价值仍没有得到完全体现。
低廉的水费不但使我国供水面临开工不足和亏损的困境，而且抑制城市供水事业的发展，甚至严重阻碍了节水政策的推行。如果水价过于低廉以致达到用水者忽略不计的程度，那么一个理性经济人的用水量就会趋于不断扩大，而不会自觉节制。实践中，我国工业用水的重复利用率、工业万元产值取水量与国外相比均有较大的差距，其原因显然不仅仅在技术方面的限制，更在于缺乏水价的激励。水价过低带来的直接后果，就国家方面而言，是国有水资产严重流失，财政收入降低；就供水企业而言，它也会因此而入不敷出，水利工程老化，导致缺乏水工程的维持管理资金，从而制约水资源的可持续发展开发和利用；而对用户来说，低价必然导致用水浪费，排污量大，不利于节水措施的开展，给节水环境和供水带来巨大压力。
（二）我国水价制度的完善
水价不合理是我国长期实行计划经济体制留下的后遗症。近年来，随着市场经济体制的逐步确立，我国已开始对水实行收费。但这种收费并非建立在科学标准基础上，以至于出现水价过低、水价结构不合理现象。笔者认为，应当从以下几方面完善水价制度。
1.确定科学的水价制定依据
制定水价是一个复杂的过程。在市场经济条件下，制定水价必须有科学的依据。只有按照科学依据参照各方面的因素制定的水价，才符合市场经济的发展规律，既反映价值规律，又体现供求关系。概括起来，制定水价应当参照如下因素。
（1）所有权因素
即直接从江河湖泊等水体取水，应当缴纳水资源出让金，即水资源费。其原因在于作为资源的所有者，不但享有水资源的所有权，还要投入大量的人力、物力、财力进行水利、水保工程建设及水资源管理等活动，水资源费不仅是一定水资源的对价，还是对所有者的投入的一种补偿。按照所有权因素制定的水价是水市场价的基准价，其他因素是影响水价上下波动的直接原因。
（2） 可供水总量因素
制定水价应当考虑当年水资源的丰枯程度，在确定可供分配的水资源总量的基础上确定水价。这是因为在市场经济条件下，水价格应随供求关系的变化而上下波动。如果不按可供水量定价，必然违背市场规律，不利于保护水资源。这也是水的以供定需原则在水价上的反映。
（3）地域、季节因素
制定水价应当考虑用水地域和季节，对水资源丰沛地区实行低水价，水资源相对短缺地区实行高水价；对丰水季节实行低水价，枯水季节实行高水价，以避免无节制取用水，造成水资源浪费。
（4） 产业因素
这与国家的整个产业发展政策直接相关。制定水价对国家重点发展的行业应当给予优惠政策，以实现国家对经济的宏观调控职能，如对当前国家扶持的农业、环保产业等用水应当实行低水价。
（5） 用水水质因素
对水质要求高的用水者应当适用高水价，对水质要求低的用水者适用低水价；对取用自来水、地下水实行较高水价，对使用回用水实行较低水价。这表明水价也必须体现以质论价、高质高价的理念，这样才有利于减少污染和浪费。
（6） 水污染因素
根据用水者的排污量确定水价，对污染较大的企业适用高水价，污染小或无污染的用水者适用低水价，有效控制污染源。
（7）水务企业的经济效益因素
水务企业同样要追求经济效益，如果水价过低，企业经济效益差，必然挫伤水务企业的生产积极性，也没有足够的资金提高供水质量，更不利于保证正常的用水秩序。
2.优化水价结构，使之符合市场经济规律要求和保护水资源的需要
水价结构是指构成水价的各种比例关系。考察我国现有的水价结构，一个突出的问题就是还不能收真正体现市场供求关系、保护水资源、实现水资源的可持续利用的水价。优化水价结构必须遵循价值规律和可持续发展的原则，一方面完善水价构成。使水价体现价值规律的要求；另一方面对不同的产业用水实行差别水价。
（1）完善水价构成
水价包括资源水价、工程水价和环境水价。由于水资源属于国家所有，除特殊情况外，取用水者都应当向国家缴纳水资源费。工程水价是指经水工程加工的产品水的市场价格，应当包括水工程的加工费用、税金和合理收益。环境水价即污水处理费，包括取用水带来的外部性补偿和产生的污水处理成本。
（2）实行差别水价
过去我国的水价要么没有包括水资源费，要么没有包括污水处理费，要么象征性地收取水资源费和污水处理费，甚至有的两者都不收取。这不仅造成水价过低，水务企业经济效益低下，而且造成大量的水污染和浪费现象。科学的水价结构应当是：直接从江河取用水的包括资源水价和环境水价；使用水工程供水的应当包括资源水价、工程水价和环境水价。必须改变传统的收费方式，调整水价结构，把水资源费和污水处理费纳入收费项目。据此，应当及时修订《城市供水价格管理办法》，对供水成本中要考虑水资源费，同时合理确定污水处理费，使水价结构逐步趋于优化，满足市场规律的客观要求，促进水资源的可持续利用。
以前，我国在水价制定上仅仅考虑用水量，对不同行业使用统一水价。这种“一刀切”的做法不仅不能体现国家的产业政策，导致国家对扶持行业的优惠政策失灵，同时还因为节约用水与不节约用水一样，造成水资源的极大浪费，不利于节水政策的推行。为保障国家产业政策的实施，鼓励节约用水，应当针对不同行业，不同企业实行有差别的水价政策。具体办法：对国家需要大力扶持和鼓励发展的行业，如生态农业、园艺业、环保产业等实行低水价；对需要稳定发展的行业、企业采用中等水价，如对工业中的低污染企业等；对需要限制的行业、企业，如污染严重的化工、冶金、纺织、造纸等行业采用高水价，以促使这些行业改进技术，提高水资源利用效率，尽量将经济的外部性成本内在化，直至迫使其研制、开发新的污染小的环保替代产品。
三.健全用水制度，提高水资源的利用率
目前，我国对水资源的利用效率仍然停留在较低的水平上，这除了科学用水水平低和节水观念淡薄等原因外，更重要的还在于用水制度的不健全。具体表现在以下几方面：
（一）我国用水制度不健全的主要表现
1.工业污水的回收利用制度不健全
由于设备陈旧、工艺落后、管理水平低等原因，我国很多地区的工业生产耗水率很高。同发达国家相比，目前我国工业万元产值用水量103m3，美国是8m3，日本只有6m3，用水量是发达国家10～20倍；我国工业用水重复利用率仅为55%左右，而发达国家平均为75～85%①（①刘毅《我们离节水社会还有多远》，载《日报》20xx年10月24日）。工业高耗水率和低重复使用率的现实，迫切要求推行污水回用制度。但由于国家污水回用制度规定不健全，污水的资源化的利用就存在着制度上的巨大障碍。
（1）污水的回用制度规定不完善。在我国《水法》、《水污染防治法》等2024水资源的法律法规中均约束对污水回用制度进行规定，导致污水的资源化利用存在着制度上的巨大障碍。
（2） 污水的 回用缺少相关的技术标准。我国的污水回用工程建设起步晚，工程设施设计、建设的标准、规范及相关的配套制度不完善。
（3）缺乏鼓励污水回用制度。问题主要在两个方面：一是对于工业污水处理厂的设立缺乏政策上的有力扶持，污水处理的市场未开放。笔者认为，建设污水回收利用工程是缓解我国日益严峻的水资源危机的一条新出路。我国现有条件下，污水处理的成本较高，而国家又缺乏这方面的优惠政策，这不仅使得国内的民间资金难以介入，而且国外资金的投入也存在诸多限制。二是由于我国污水处理的成本较高，相应的再生水的价格也就高，这就使得企业愿意选择自来水而不选择再生水，这又在很大程度上阻碍了污水处理工程的发展。
2.农业灌溉节水制度落实不力
农业灌溉用水约占我国目前用水量的70%，但有效利用率不到45%，比先进国家70～80%的利用率低20～30百分点，不少灌区灌溉水量超过农作物实际需水量的30%到1倍。在黄河灌区，由于普遍采用漫灌的方式（特别在中上游地区），农用水的利用率极低，每立方米水的粮食生产能力只有发达国家的1/3左右。如果农业灌溉用水的有效利用率提高10个百分点，就可以节约500～1000亿m3的水②（②葛颜祥、胡继连解秀兰《水权的分配模式与黄河水权的分配研究》，山东社会科学20xx年第4期）。据此，农业种植结构和灌溉方式缺乏合理的制度引导是造成我国目前农业耕作用水耗水量的重要原因。
尽管我国《水法》规定，各级应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要防渗漏措施，提高农业用水效率。但是，对此在实践中却缺少具体的引导，尤其是在水资源贫乏的西北地区更为严重，其中突出表现有三：一是以往的种植目标多偏重于早熟、高产、优质、抗病、耐寒等方面的追求，而忽略了当地水资源的供应状况；二是对于有耐旱能力的新品种，国家未采取相应制度予以鼓励耕种，以至在追求高产的传统观念下，很多地方对有限的水资源进行掠夺式的经营；三是在农业节水灌溉方式的推广上，由于缺乏国家资金上的扶持，节水灌溉方式如滴灌用水方式的推广率很低，从而造成水资源利用的严重浪费。
3、城市生活用水存在着较为严重的制度缺陷
随着城市居民住房卫生设施条件的不断完善和生活水平的提高，以及城市化进程加快，特别是第三产业和城市建设的发展，城市生活用水量不断增加。虽然各级在城市供水方面做出了许多工作，增强了城市的供水能力，但是依然不能解决城市缺水问题。在全国600多个城市中，有400多个城市存在供水不足的问题，其中缺水比较严重的城市有110个，全国城市缺水总量达60亿m3。这表明我国城市生活用水存在着危机，而这种危机与城市生活用水制度的下列缺陷有着直接的关系。
（1） 节水用具推广制度约束不力，不利于水资源的节约和充分利用。《水法》规定，城市应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏渗率，提高生活用水效率。但是，由于缺乏具体的操作制度，致使上述规定无法得到很好落实。
（2） 水价低廉导致公民节水意识不强。水是一种商品，在市场中水资源的价格应当体现其稀缺性。水价低廉使得市场中每个追求个人利益最大化的经济人不会主动地采取节水措施，外在节水压力的缺乏必然导致在生活用水中不同程度的浪费。
（3）城市公共设施用水缺乏严格的制度约束，造成大量的公共用水浪费。由于城市建设的发展，使得城市绿化用水、道路洒水、公园补充用水等不断增加。本来这类用水对水质要求不高，然而许多地方使用清洁水甚至使用符合饮用水标准的自来水。对这个问题我国尚未用法律法规手段加以规范。
（二）我国用水制度的完善
我国大面积用水主要分布于工业，耕作农业和城市，水污染和浪费也要发生在着三大领域。现在必须通过完善用水制度，提高水资源的利用率。
1.完善工业用水制度
由于技术、管理等方面的原因，我国工业用水存在着严重的高耗水率、低重复利用率的现象。针对这一现象，笔者认为应当建立健全以下几方面制度。
（1）实行严格的淘汰制度
这就需要对高耗水、低重复利用的企业，责令实行强制性技术改造，促使采用节水工艺，加装污水净化设施以降低水资源浪费，减少污染；对拒不进行技术、设备改造或虽经改造仍不能达到标准的企业，责令其停业整顿，或转为低耗水生产的产品；对拒不转产或整顿，或虽经整顿不能达标者，必须强制关闭。
（2）建立污水回用制度
这就要放开污水处理市场，鼓励企业建设污水回用设施或投资污水处理，并给予政策上的扶持和财政上的补贴，以提高需要其污水处理率；鼓励对水质要求不高的企业使用再生水，并给予价格上的优惠；制定2024污水回用的技术标准，供企业设计、建设污水回用设施时参照。
（3）对再利用设施实施强制加装制度
为了公共利益的需要，主管机关必须要求用水企业强制安装再利用设备，以充分回收冷却用水及其他可循环利用的工业用水，以促使水资源的经济使用。
（3）实行单位产品用水限额制度
对企业现有的设备进行技术改造后，按照单位产品需水量确定合理用水限额。对限额内用水实行平价收费，节约水量适用低水价，对超额用水适用高水价；对企业节约水量可以采用回购或允许企业经批准后在市场转让。同时，根据科技发展状况逐年降低单位产品用水限额，以促使企业节约用水，提高水资源的效率。
2.完善农业用水制度
农业用水主要存在用水效率低、非点源污染严重等问题，为此必须从以下几方面着手解决。
（1）调整产业结构
根据当地水资源状况引导农民改变传统的产业结构，不种或少种生长周期长、用水量大、产量低、经济效益不明显的农作物；鼓励发展新型的生产周期短、产量高、耐干旱、四季皆宜的农作物；积极帮助农民使用高新技术、提供资金支持、组织产品市场，实现经济效益，克服水资源短缺所带来的困难。
（2） 改变传统的灌溉方式
引导农民改变传统的大水漫灌的灌溉方式，采用新型的节水灌溉方式和节水技术，如滴灌；对新技术推广所需资金，应当给予积极扶持政策；对采取节水灌溉的农业用水适用低价水，以体现的宏观调空政策。
（3）实行用水分段计费方式
农业生产同工业生产不同，农业生产受季节、气候影响较大，因此不可和工业用水一样实行单位产品用水限额制度，而应当采取用水分段计费方法，促使农户节约用水。具体实施方法：根据农户往年单位面积平均用水量确定略低的用水基准，对基准限额内用水适用正常水价；超过限额用水适用高水价；对节约水量适用低水价，并予以回购或允许农户经过批准后在水市场上转让。当然，基准限额应当随当年降水丰沛程度予以适当调整。
?（4）加强供水管道、设施的维护和管理，杜绝供水管道、网络的跑、冒、滴、漏等现象，减少水资源浪费。
3.完善城市用水制度
我国城市用水存在供水统一、水价不合理等缺陷，应当从以下几方面进行完善。
（1）改善供水体制，实行分业供水制度
目前，我国城市用水不分行业、不管水质要求而统一使用自来水，这种供水体制极不利于节约用水，今后应当按照不同行业对不同水质要求分别供水，如对向居民生活和餐饮娱乐、医疗卫生等行业供应高品质的清洁水，对消防、道路清洁、城市绿化等方面则供应品质较低的再生水或循环用水。
（2）对居民用水实行供水限额和分段计费制度
根据各住户用水的实际情况，确定家庭基本用水限额，实行限额预期。限额内用水适用正常水价，超限额用水适用高水价，对限额内用水节约部分适用低于正常水价；同时对节约的部分予以回购，或以正常价格转入该用户下一计费期间限额，或经批准后允许其在市场上出售。
（3）加强供水管网的维修和管理制度，实行有效推广节水器具制度
供水企业应当及时检修供水设施，维护供水网络，并根据实际要求用户安装节水设备，最大限度地实现水资源的节约和有效利用。
四、建立适应市场需要的水务企业制度，保证水资源的有效供给
（一）当前我国水务企业存在的主要问题
城市供水是一种经济活动。一项企业，应该遵循经济规律，对水的供给应该实行企业化经营和市场化运作。然而，在我国的供、排水行业长期以来被视为公益事业，建设靠拨款，运营管理费用靠财政补贴，供水企业的主要业务是由地方的企业独家垄断经营，扮演着宏观监控、投资和运营三位一体的角色。其结果造成政企不分、职责不明，垄断经营、缺乏竞争，成本高，投资回报率低，自我积累能力差，行业整体效益不佳的局面。考察我国目前水务企业，主要存在以下问题。
1.水务企业的国家垄断经营，政企不分
由于作为自身垄断企业之一的供水，其经营活动关涉百姓生活和工业生产，具有很强的社会公共性，甚至与社会稳定相连。因此，在这些和经济双重目标之下，企业几乎没有自主经营的权利，不得不听命于主管部门的指示，结果导致自然垄断企业几乎没有外部的竞争压力。同时缺乏市场和对利润最大化的追求，从而丧失改革经营体制的迫切需求。有资料显示，1998年我国自来水价格比1978年上涨11倍，按道理说企业的经济效益应当很高，然而供水却是吃财政补贴的大户，这种状况的存在，造成两方面的后果：一是产品的价格并不是成本约束企业经营状况的反映，自然垄断企业的资产效率没有得到真正的实现。二是财政补贴造成国家利益的损失，更重要的是消费者受到了自然垄断企业的双重盘剥，即作为纳税人，他承担了对企业的亏损补贴；作为消费者，他又支付了与实际得到的产品与服务价值不相称的高价格。
2.水务企业内部管理制度落后，供水设施维护不力
目前，我国水务企业的管理体制以及企业的内部经营机制远不能适应市场经济发展的要求；尽管我国的供水体制已有一些改革，但从根本上讲，水务企业还没有完全摆脱高度集中的计划经济体制的影响。一方面表现在所有制形式单一，未能形成多元的投资主体；另一方面表现在产品和服务价格改革滞后，未能充分体现市场供求关系的变化，企业内部缺乏激励机制和竞争动力，经济效益不能充分发挥。其直接结果是供水设施建设和维护不力。据统计，到20xx年，扩建和新建自来水厂及管网维护和改造的费用将可达2500亿元币。由于，我国很多城市管网状况存在着很大的问题，甚至“管网之患”。东北的一些城市甚至还在使用日伪留下的管网。供水设施的更新和维护不力带来的危害在全国范围内普遍存在，自来水供应的跑、冒、滴、漏现象非常严重。有资料显示，我国地下管网漏水是地上供水设施损失和人为浪费的10倍以上。高失水率浪费了大量水资源，带来了很大的经济损失，更加剧了城市的缺水问题。
（二）水务企业经营制度的完善
水务企业所承担的任务是关系国计民生的基础性公用企业，是市场主体的一部分。因此，水务企业应当适应市场化的要求，同其他企业一样建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代化企业制度，参与市场竞争，在竞争中求生存。为此，必须从以下几方面完善水务企业经营制度。
1.改变对水务企业的直接控制，实行政企分开
改变对水务企业的直接控制，就是要求放弃对企业的直接控制，不以投资者的身份参与企业经营管理和利益分配等活动，而仅仅从企业的监控者的角色，把企业完全推向市场，使企业真正成为市场主体，自主经营、自负盈亏。
过去，我们对水务企业实行的是投资建设，参与运营，给予补贴的政企不分的体制，结果造成企业既无外在的竞争压力，也无内在激励动力，这种体制只能窒息企业应有的生机和活力，致使企业成本居高不下，投资回报率低，靠财政补贴度日，甚至企业濒临破产的边沿，使这必然导致水资源浪费和严重污染。
要实行水务企业的政企分开。至关重要的是实现两个转变：一是要割断与水务企业的经济联系，不再对水务企业进行直接投资和给予财政补贴；二是不再直接控制水务企业的产权，使水务企业真正成为自主经营、自负盈亏，自我发展的经济主体，参与市场竞争。作为宏观调控者，干预水务企业的不正当行为，维护正常的竞争秩序。
2. 开放水务企业投资市场，实行投资主体多元化
受计划经济影响，我国水务企业长期由投资，不允许其他主体参与投资，这就形成了水务企业独占市场的局面，其结果必然是水资源资产开发利用效率低下，造成水资源浪费。随着市场经济的发展，必须打破由单一投资兴办水务企业的局面，放开水务投资市场，让更多的社会资金投向水务行业，鼓励和扶持他们水务市场竞争，从而实现水务市场主题多元化。只有这样才能培养市场竞争机制，促使企业改进技术，更新设备，加强管理，降低成本，提高水资源的开发效率，促进水资源的有效利用。
3.完善水务企业内部的经营管理体制，实行制治理机构
水务企业在政企分开、明晰产权、开放水市场的前提下，必须适应水务市场的需求。对此，必须采取以下措施：一是对水务企业进行制改造，实现水务企业投资多元化，从而增强企业的资金实力；二是根据治理结构理顺内部管理关系；三是变粗放型经营模式为集约型经营模式，引进高新技术用于水务产业，提高劳动生产率，提高经济效益；四是加强供水设施的维修和设备更新，杜绝“跑、冒、滴、漏”现象，提高水资源资产的利用效率；五是积极拓展水务行业新领域，诸如开发生产节水器具、供水设施等，实现从取水、供水、排水、治污、回用一条龙的链条式服务，走集团化道路，提高企业的整体经济效益。
五、完善水污染监督控制制度，减少污染对水资源的破坏
（一）我国水污染监控制度存在主要问题
水污染是中国面临的主要的水环境问题之一。水污染加重了水资源的短缺，导致了水资源供需矛盾进一步加剧，造成了巨大的经济损失。我国水污染控制制度的不完善是导致水资源短缺的重要原因。虽然我国已制定了许多防治水污染的法律法规，但还存在以下缺陷。
1.污染处理欠缺实施监督制度
中国长期以来在增加城市供水能力的同时，未能有效防治水污染。尽管我国《水污染防治法》规定城市污水应集中处理，但是具体的实施操作制度却不配套，缺乏污水处理的实施监督机制，致使工业废水处理率很低，许多处理设施没有正常运行或者基本不运行，许多城市甚至还没有污水处理厂，达标排放流于形式,大部分城市污水还是未经有效处理而直接排放。
2.排放收费制度规定不合理，水污染防治工作难以有效实施
排污收费制度是我国一项重要的环保制度，体现的是“污染者付费”的原则。我国排污收费制度早在1979年《环境保（试行）中就有规定，在以后的法律法规中对这一制度又进行了一些完善，但排污收费制度在实施中仍然存在着如下问题。
（1）排污费的征收方式不合理。1982年《征收排污费暂行办法》规定，排污单位排放的废水、废气、废渣中，同一排污中含有两种以上有害物质时，应当按收费最多的一种计算。这种单因素的收费方式使企业承担其污染行为的部分责任，起不到促进企业治理污染的作用，反而给企业一种规避高收费的方法。同时，只对一种污染收费，难以从总量上控制污染物的排放，不利于对水污染的整体防治。
（2）排污费征收标准过低。我国现行排污费的收取标准是每吨水最高不超过0.05元，远远低于水污染恢复治理所需费用和水资源补偿费用。这种规定仅以企业缴纳微薄的排污费和超标排污费，来补偿其造成的环境破坏和污染的全部费用，严重违背了污水处理的市场价值规律，使得污染者不重视污水的治理恢复，难以体现国家用经济手段保护水资源的政策导向。
（3）排污费的征收对象的范围过窄。我国现行的《水污染防治法》和《征收排污费暂行办法》只对工业“三污”排放和直接向环境排放污染物的单位和个体工商户收费。大量的非企业排污以及城市生活污水等仍未征收或低价征收排污费。这不利于遏制愈演愈烈的非企业单位以及城市居民的污水排污行为。
3.对地下水的滥采和水污染防治缺乏有效的制度规范
由于长期以来我国更多的是侧重于经济发展，而在很大程度上忽视了对环境和自然资源的保护，致使地下水资源遭到了相当程度的破坏。一是地下水污染严重。据环保部门统计，目前我国已有50%的浅层地下水遭到不同程度的污染，其中40%已不适宜饮用。二是过量开采地下水出现地面沉降等严重的地质问题。我国现行保护地下水资源的法律制度还存在以下问题：
（1）缺乏对非法开采地下水资源的行为尤其是对超量开采地下水行为法律责任的规定。尽管我国《水法》规定了因违反规划造成江河和湖泊水域功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应承担治理责任，《水污染防治法》对污染地下水行为也作出了禁止性规定，《水污染防治法实施细则》对利用储水层孔隙、裂隙、溶洞及废弃矿坑储存石油，放射性物质，有毒化学品、农药等危险行为规定了处以10万元以下罚款，由于缺乏行之有效的执行与监督机制，实际上很难追究违法者的法律责任，仍然不能制止污染者在经济利益的驱使下破坏地下水资源行为。依笔者之见，我国应当采取更为严格的法律责任措施，才能对地下水的非法开采和污染行为进行有效的预防和规划。
（2）缺乏对农村地下水资源保护的法律法规。农村用水尤其是农业生产用水在我国用水总量中占了极大的比重。在一些地表水缺乏或农业水利设施不完善的地区，地下水更成为农业用水的主要来源。而农业生产中化肥和农药的使用、污水灌溉、不适当的开垦及林木滥伐等行为又对地下水资源造成了不同程度的污染和破坏。综观我国现有的相关法律制度，极少发现2024针对农村地下水保护的法律法规。这种状况的存在必将影响到地下水资源保护工作在农村的广泛开展，难以有效地规制农村中现实存在的各种破坏性开采及污染地下水的行为。
（3）缺乏完整的人工回灌补充地下水资源的法律制度。虽然我国自20世纪70年代就进行了人工回灌的实验研究并取得了一定成果，但相关立法明显滞后，仅在《水法》、《水污染防治法》及其《实施细则》中有少量零散的并不具体的规定。如《水污染防治法》规定：“人工回灌补充地下水，不得恶化地下水水质”，而在《水法》中只笼统地规定了“采取措施”防治超采纠纷。这种原则性的规定显然难以满足推行地下水人工回灌的要求，从而达不到有效恢复和保护地下水资源的目的。
4.非点源污染控制制度不完善
水污染按污染源进行划分，可以分为点源污染和非点源污染（也称为面源污染）。点源污染主要来自工业和生活污水的集中排放；非点源污染的来源比较广泛，其中主要是农田的面源污染，这一种是最为重要和分布最广泛的污染。
对于点源污染，我国已在《环境保》和《水污染防治法》中通过“三同时”、限期治理以及排污收费等制度的设置对工业企业的非法污染的行为进行了有效的控制，使得点污染越来越少，但随着点源污染控制能力的提高，面源污染却逐渐显现出来。在美国，即使污染物达到零排放，仍然不能有效控制水体污染。从我国现行的对污染物排放的总量控制，只对点源污染的控制有效，而对面源污染的控制却没有任何意义。况且，我国现行法律对非点源污染的控制也及其少见。尽管我国《环境保》有“各地应当加强对农业环境的保护、防治土壤污染、工地沙化、盐渍化、沼泽化、地面沉降和防治植被硫化、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素”的规定，《水法》2024“2024各单位应当加强水污染防治工作，保护和改善水质，各级应当加强对水污染防治监督管理”的规定，但是这些过于原则，未能明显地体现出对非点源污染的控制措施。农业非点源污染又主要来自农业生产中使用的化肥和农药残留物。在目前我国的不少省份，农业非点源污染是一个主要水污染源。虽然开始推广节水灌溉设施，但是就广大农村而言，大水漫灌仍然是最主要的灌溉方式，与此同时，巨大的粮食需求和地面积水的急剧减少，又使得化肥农药的大面积使用，成了提高土地产的重要途径。虽然2024的法律法规明确规定了农药的使用必须符合农药安全使用的原则和标准，但是由于缺乏相配套的管理监督措施，这些规定也得不到有效的执行。
（二）水污染监督控制制度的完善
随着城市化进程的加快，我国水污染呈现急剧上升趋势，必须从多方面采取措施，完善水污染监督控制制度，减少水污染和水资源破坏。笔者认为，这些措施至少应当包括以下几个方面：
1.实行污水处理监督责任制
现在的关键是要贯彻落实《水污染防治法》和《水污染防治法实施细则》2024污水集中处理的2024规定，根据城市供水量及排污量的大小，兴建污水处理厂，新城镇必须优先规划建设污水设施，实现城市污水集中收治；环境保护行政主管部门加强环境监测，及时了解城市周边河湖的水质状况及变化情况，为污水治理提供科学依据；将当地的污水集中处理设施建设情况、污水处理率和水质状况作为对地方行政领导的考核重要内容，强化其领导责任，层层抓好落实工作，以彻底消除环境与资源保护中的地方保护主义；实行全国统一的环境资源保护督导组和巡视员监督制度，加大环境资源保护监督，并对污染破坏严重的违法犯罪行为和的不当保护行为开展调查，严肃处理，以保障法律法规的准确及时施行；在地方召开人代会期间，《工作报告》应当包括水污染的治理内容以供人大代表争议；在人大闭会期间，当地环境行政主管部门和水行政主管部应当定期地向同级大会常务委员会汇报2024水污状况和污染治理情况，以供人大监督。
2.完善排污收费制度
为了更好地体现“污染者付费”的原则，使外部成本内部化，应当加强排污收费工作。首先要强化现有收费制度，对企业除按照资源水价、生产水价和环境水价收取水资源使用费外，对其排放的废水、废气、废渣应当按照规定的范围、排污的数量征收排污费，并促使其积极采取有效措施，实现水资源的综合利用；二是扩大排污费征收的范围，不仅对排污企业征收排污费，对其他排污主体包括企事业单位、个体工商户、城镇居民家庭也应当征收排污费，真正落实“污染者付费”的原则；三是提高现有排污费的标准，以切实体现排污费的惩罚性和补偿性，彰显国家用经济手段惩罚污染和破坏水资源的行为，使外部不经济性真正的、彻底的内在化，促使排污者自觉减少污染物排放，保护水资源。
3.建立地下水保护制度
目前，我国地下水保护制度还存在诸多空白，应当从以下几方面进行完善。
一是尽快建立地下水保护制度。这一方面必须规范开采地下水的行为，对地下水的开采实行严格许可、定量开采制度，杜绝未经许可私自采水、超量采水以及破坏性采水等严重危害地下水资源的行为发生；另一方面必须严厉制止使用低效用、高污染的化肥和农药以及不适当开垦、滥伐林木等污染和破坏地下水资源的行为。
二是强化对地下水资源的污染、破坏行为的法律责任。一方面对滥采、超采地下水的行为，不仅规定要承担治理责任，还应当规定更为严厉的行政责任，对情节特别严重的行为，还应追究刑事责任，如增设非法取水罪、确立水资源犯罪无过错责任和举证责任倒置原则等；另一方面对污染和破坏地下水资源的行为，给他人造成的损失应当承担赔偿责任。
三是完善2024地下水回灌的法律制度。建立地下水集中回灌制度，通过向地下水开采者征收回灌费，给采水者完成规定的采水量后，由水行政主管部门组织水资源集中回灌。这样才能避免开采者不回灌或用污水回灌等现象发生。
4.加快非点源污染控制立法
我国非点源污染重要是来自农村使用化肥，农药、除草剂、生长素、洗涤剂等导致的污染。我国非点源控制理发比较落后，必须从以下几方面进行完善：一是加快制定剧毒、高残留物农业生产资料生产工艺和设备的淘汰制度，从源头上控制非点源污染物质投放市场；二是禁止生产、销售、运输、使用已被淘汰的剧毒、高残留物农业生产资料；三是对开发生产高效低毒低残留物的农业生产资料产品实行鼓励政策；四是禁止淹没或灌溉方式，违者处以重罚，以减少污染的面积；五是规定奖励和奖励节水灌溉农机具的研制、生产和使用。
六、建议《刑法》增设非法取水罪，加强水资源的保护力度
（一）现行保护水资源刑事立法的缺陷
我国现行立法对水资源法保护的规定见之于刑法分则第六章和水法相关条款，同时还包括环境保及其他相关法律法规中的一些原则性规定。这些规定对打击刑事犯罪、保护水资源发挥着重要作用。但这些规定也存在一些缺陷，不利于水资源的切实有效的保护。
1.《刑法》实行过错责任的归罪原则，不利于打击资源刑事犯罪
我国《刑法》针对水资源犯罪的认定采取的是过错责任原则，即以故意或过失作为犯罪构成的主观要件。如重大环境污染事故罪仅以过失构成此罪。然而，一方面实践中许多水资源污染和破坏行为虽然不存在故意或过失，而其结果仍然给国家、社会或公民个人带来严重的危害后果；不对这种行为加以制裁，不足以对公民的生命健康安全和国家、集体或个人的财产予以切实保护，不足以对所侵害水资源社会关系安全加以保护，不足以保护该行为所破坏的水环境和水资源。另一方面，即使采用过错责任原则，也由于水资源破坏的隐蔽性和水资源危害的潜伏性和积累性，从而导致是资源违法行为实施后往往取证困难而使司法机关无法及时对犯罪嫌疑人抓获归案，或者虽然抓获归案却因证据不足而不起诉，撤销案件，甚至作出无罪判决。这就无形中纵容了水资源犯罪，使本该受刑事制裁的犯罪分子逃之夭夭，极不利于打击水资源刑事犯罪。
2.《刑法》未将水资源的合理开发利用纳入保护范畴，对非法取水问题没有相关规定
我国《刑法》第338条重大污染事故罪规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处以罚金。”这是对水污染犯罪的规定，对水污染违法犯罪行为起着打击和预防作用。然而，我们对严重危害水资源的行为包括两方面：一是对水资源污染；二是对水资源的破坏。《刑法》仅对前一方面作出规定，对后一方面则漠然置之，未免放纵了大量的水资源犯罪行为。依照我国《水法》规定，水资源属于国家所有；同时，除特殊情形外，其他单位和个人直接从江河取水必须征得水行政主管部门许可；单位和个人必须按照许可的时间，地点、程序、方式及数量取水。事实上，许多单位和个人并不是完全按照取水许可的内容进行取水，经常恶意超取、滥取或违背取水顺序甚至未经任何申请而进行取水，不仅造成国有资产大量流失，扰乱了正常的取水、用水秩序，给其他单位和个人带来很大的经济损失，更是对水资源的极大破坏。这种行为已经不是简单的违法许可的行政违法行为，而是有一定社会危害性的严重违法行为，不对其采取相应的刑事制裁，不足以纠正非法取水行为以保障取水许可制度的有效实施。
3.《刑法》只规定了惩罚水资源犯罪的结果犯，对水资源的保护力度不够
《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”中规定了“破坏环境资源保护罪。”在涉及环境犯罪的各种罪名中，除了极少数罪名外，绝大多数以结果犯作为惩罚对象，而没有以危险犯作为惩罚对象。这对于旨在保护水、大气等自然资源的重大环境污染事故罪也不例外。也就是说，危害水资源的行为只有在“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”时，才构成犯罪；换言之，水资源犯罪为结果犯。然而，同普通犯罪相比，水资源等环境犯罪行为有其自身的特殊性，表现在：普通犯罪行为遵循的是行为直接作用于他人的人身或财产；水资源等环境犯罪行为则是行为作用于环境，然后以环境为中介产生对他人的人身或财产造成损害。这就是说，如果仅仅以对他人的人身或财产的损害后果为构成要件，则众多的破坏水资源因为只对环境造成破坏，而并不一定产生危害人身财产的严重后果，对这类行为就不能实施刑事制裁。这显然与刑法打击水环境犯罪，保护水资源的初衷是背道而驰的。如果放任不管，势必引发对水资源严重的危害后果。因此，对水资源犯罪的犯罪构成客观要件的规定过严，就意味着行为人受到刑事追究可能性很小，只要不发生重大的危害后果，就不会产生刑事责任，从而降低了刑罚实现的可能性，对预防重大水资源污染事故的发生十分不利。
（二）完善水资源刑法保护的若干建议
针对现行《刑法》的上述缺陷，笔者提出以下建议。
1.在水资源犯罪案件中确立无过错责任原则，增设2024举证责任倒置条款
无过错责任，是随着近代民法理论与实践的发展而逐步确立的一项新的归责原则，其基本含义是：无论行为人在主观上是出于故意还是过失，只要行为人造成了危害后果，行为人就应当承担法律责任。它首先在民事案件中被采用。目前，已有不少国家采用该原则来追究水资源犯罪行为人的刑事责任。美国《废料法》规定，只要行为人导致任何废料倾倒入江河、港口，不论其主观上有无过错，均构成犯罪；日本《空气污染控制法》、《水污染控制法》规定，只要排污物对公民生活或身体造成了损害，无需查明排污者主观心理即可追究其刑事责任；法国《农业法》2024水污染犯罪规定中，以实质犯罪或客观的实体侵害行为为事实基础，在法律上建立了客观归罪即无过错构成犯罪的立法体例。
我国水资源犯罪的认定也应借鉴他国立法经验，确立无过错责任原则，理由如下：
（1）确立无过错责任原则，有利于加大水资源犯罪惩罚力度，维护社会利益，符合环境资源刑事立法目的。
（2）无过错责任不考虑主观意识，因而对行为人提出了更高要求。可以促使行为人在开发利用水资源过程中规范自己的行为，以产生预防水资源犯罪的功效。
（3）确立无过错原则，有助于减轻司法机关认定、审理水资源犯罪案件的压力，提高司法经济效能。
总之，在水资源问题日益尖锐的今天，只有确立无过错原则，才能逐渐减少，进而避免那种因主观过错不明确而逃脱刑事制裁只承担民事责任的适当补偿了事的不公平现象。在确立无过错责任原则的同时，增设举证责任倒置条款则是必然的要求。当今社会，企业的生产规模、生产过程日趋专业化、系统化、复杂化，显然控诉方发现事实真相的难度也随之增大。如果被告方承担罪轻或无罪的证明责任，那么事实真相往往更容易被发现。因为被告方一般而言对企业的生产、运作具有相当的专业知识，并且通常亲历了危害水资源行为发生、发展的全过程，应该更清楚自己是否有过错，能够更好地承担证明责任。因此，针对水资源犯罪增设举证责任倒置条款，同样具有积极的现实意义。
2.增设非法取水罪
针对我国《刑法》设有对非法取水等行为规定相应的刑事责任，笔者建议应当增加非法取水罪。非法取水罪是指行为人实施了未经行政许可取水或虽经行政许可但没有按照规定取水造成或可能造成严重后果的行为。其犯罪构成包括：①犯罪主体是一般主体。包括一切单位和个人。②犯罪客体是复杂客体。包括国家对水资源的管理制度，正常的用水秩序和水资源的国家所有权。③犯罪客观方面是行为人实际未经行政许可取水或虽经行政许可但没有按照规定取水行为且造成严重后果的行为。一方面行为实施了未经许可滥取水资源的行为或虽经许可但是未按照许可规定的时间、地点、方式，数量等进行取水的行为；另一方面必造成或可能造成严重的后果。如国有水资产大量大流失（以应缴纳水资源费达到一定数额为严重后果的界限）、地面塌陷或沉降、造成生态破坏、地下涵水层被挖穿地下水流失等。如果后果轻微则不构成犯罪；所以在认定犯罪时，一定要掌握度，即后果严重否则社会犯打击面过宽、滥用刑罚的错误，侵犯公民的合法权益。行为人的行为与造成或可能造成的严重后果之间存在因果关系。④犯罪主观方面是故意。包括直接故意和间接故意。
非法取水罪的设立使有效制裁非法取水行为有法可依，有利于打击非法取水的一切犯罪活动，有利于维护正常的取水秩序和取水许可制度，保护国有资产和水资源不受非法侵害。非法取水罪和《刑法》第388条重大环境污染事故罪等规定一道，共同打击水资源的污染和破坏行为，完善了水资源刑事犯罪方法，实现对水资源的全面保护。
3.追究水资源犯罪危险狂的刑事责任
水资源危险狂是指无论危害水资源的行为是否已经造成了严重的危害后果，只要客观上使水资源处于危险状态，就应当认定已构成犯罪既遂。这种危险是客观存在的，使水资源处于一种实际的危险状态，而非主观臆想或推测；并且，危险的程度较为严重，有可能引发范围广、程度深、难以恢复的危害后果，甚至可能危及人们自身的安全或导致公私财务的重大损失。如果已经造成了实际的损害后果，则应当按照结果加重犯处理。
水作为人们生产和生活的重要的资源，在人类社会的生存发展中发挥着不可替代的作用。在目前水资源日益紧张的形势下，必将影响到国家和社会的发展甚至人类的生存。鉴于此，追究水资源犯罪危险犯的刑事责任，其意义在于：一是有利于防患于未然，及时、有效地保护水资源；二是有利于充分发挥刑法的预测、指引作用，帮助行为人预测自己的行为可能产生的法律后果，使行为人更加谨慎地对待水资源；三是增加水资源犯罪危险犯既可以弥补对行为人的打击不力，又可以预防对结果犯的打击滞后，是一种比较积极、合理的措施。
当然，这里存在一个问题，即只有那些对水资源足以造成严重后果的危险状态的行为，才能认定为犯罪，否则社会犯打击面过宽，滥用刑罚的错误，侵犯公民的合法权益。
七、完善公益诉讼制度，保障各项水权的实现
（一）建立公益诉讼制度对保障水权的必要性
1、公益诉讼概述
公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’指对2024国家利益案件的审查，‘私诉’是根据个人的申诉对2024个人案件的审查。”①（①周楠、吴文翰、谢判宇：《罗马法》群众出版社,1983年版,第350页） 周楠先生在《罗马法原理》一书中对私益诉讼和公益诉讼进行了论述，指出了两者的差异：“前者乃保护个益的诉讼，仅特定人才可以提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”② （②周楠：《罗马法原理》,商务印书馆,1996年版,第88页）可见，公益诉讼制度自古法律有之，历经变迁，延续至今，其应用范围更为广泛、制度本身更为完善。在当代，英美法上的公益诉讼包括三类：其一，相关人诉讼；其二，市民提起的职务履行令请求诉讼；其三，纳税人提起的禁止令请求诉讼。日本法则有所谓民众诉讼，是指为纠正国家或公共团体的违法行为诉讼，属行政案件的一种。③ （③梁慧星：《为中国民法典而斗争》，法律出版社，2000年版,第278～279页）我国学者认为,公益诉讼是任何组织和个人均可以依据法律规定,对违反法律、侵犯国家利益及社会公共利益的行为向提起诉讼，由于追究违法者相关法律责任的活动。④（④韩志红、院大强：《新型诉讼—经济利益诉讼的理论与实践》，法律出版社，1999年版,第27页）
2、公益诉讼制度对保障水权的意义
从广义上说，公益诉讼的原告可以是任何组织和个人，在现代社会，组织既包括公法人，也包括私法人及其他非法人组织。因此，公益诉讼可分为由公法人提起的公益诉讼和由私法人、其他非法人组织和个人提起的公益诉讼。当前，我国法治建设进程中的一个重要障碍就是行力过大，行力侵犯公民权利的事件屡见不鲜。有学者就提出，开放纳税人诉讼，以私权制衡公权，将行行使纳入司法审查的范畴。⑤（⑤梁慧星：《为中国民法典而斗争》，法律出版社，2000年版,第275～280页）笔者认为，开放纳税人诉讼是必要的，对公权（主要指行）的制衡是我国法治建设中的不可或缺的重要一环；但是，就水资源环境问题而言，仅开放纳税人诉讼是不够。我们知道，水资源是关系到每个人切身利益的公品，现实生活中污染和破坏水资源等行为固然与行为有着密切联系，但更直接的是排污等行为造成的。因此，应当允许任何组织和个人对、企业及其他主体的污染和破坏水资源等侵害水权的行为（包括作为和不作为）提起诉讼，由依法追究其相关法律责任。也就是说，对污染和破坏水资源等侵害水权的行为提起的诉讼应属公益诉讼的范畴，而我国现行----法中还没2024于公益诉讼的2024规定。这就不利于保护公共利益，不利于遏制污染和破坏水资源的行为。为此，有必要尽快建立、健全我国公益诉讼制度，确保国家、单位和个人的各项水权的充分实现。
（二）水权公益诉讼的制度设计
2024公益诉讼的问题，近年来学界讨论的比较激烈。有的学者主张专门制定一部公益----法用以解决公益诉讼纠纷。笔者认为，没有必要制定公益----法，公益诉讼的范围没有超出现行三大诉的讼范围，只要对现行----法理论和法律法规进行相应的完善即可达到目的，同时又减少了立法和执法的成本。因此，应从以下几方面对现行----法进行完善：
1、扩大诉讼主体范围
其一，扩大民事诉讼主体（原告）范围，改变原告的主体资格必须“与本案有直接利害关系”的规定。任何人只要为了公共利益的需要都可以提起诉讼，即公益诉讼。之所以要建立这种诉讼制度，主要因为环境民事侵权同普通民事侵权存在着重大的区别，即普通民事侵权纠纷行为侵害的是特定受害人的利益，而环境侵权行为侵犯的是不特定多数人所享受的环境利益和民事权益。如果严格按照诉讼主体必须与案件存在直接的利害关系的规定，那么多数环境侵权损害将无法得到救济，这就会纵容环境侵权行为，违反了社会公平和正义。其二，扩大行政诉讼主体（原告）范围，改变只有具体行政行为相对人才能提起行政诉讼的规定。只要行政行为侵犯了不特定的多数人的合法权益，任何公众都有权提起行政诉讼。其三，扩大刑事自诉案件的受案范围和刑事原告主体，改变现行刑事----法只有直接受害人才能对犯罪嫌疑人提起刑事自诉的规定。只要水事行为人的侵犯公共利益达到了犯罪的程度，任何公众都有依法向提起刑事自诉的权利。
2、举证责任倒置
所谓举证责任倒置，即原告只需要提出受到损害的事实证据，而无需承担更多的举证责任，被告对原告提出的侵权事实否认的，由被告举证。其理由在于，环境污染具有相当的隐蔽性、持续性和长期性，且专业化程度很高，如果由原告承担举证责任，由于原告的科学文化知识水平有限，很难2024到相关的证据。若由被告承担举证责任，不仅解决了这一问题，而且有利于加重被告的责任，促使其在生产经营活动中自觉保护环境。
3、实行因果关系推定
所谓因果关系推定，即并不要求受害者提出损害行为与结果之间有因果关系的直接证据，而仅需作表面性举证，如果被告不能举出相反证据予以，就认为行为与结果之间存在因果关系，从而承担相应的责任。
4、规定较长的诉讼时效
依照《环境保》规定：“因环境污染损害赔偿提起的诉讼时效期间为3年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算”，这一规定当然适用于因水污染而侵犯水权的行为。上述规定无疑是受害者保护自己水事权益的有效保障。
在此值得一提的是，国外环境民事诉讼的如下做法值得我们借鉴⑥（⑥陈泉生：《可持续发展与法律变革》，法律出版社，2000年版,第327～328页）：一是被诉对象的扩大。即依照传统法律规定不可诉的事项纳入受诉范围，以更好的保护环境。如美国《清洁空气法》第304条规定：任何人均可以自己的名义对任何依照本法提起诉讼。言下之意，任何人都可以依照《清洁空气法》提其2024环境侵权诉讼，对国家也不例外，这就把不能作为被诉对象的国家等列入被诉对象范畴。日本也有公民可以对日本行政厅提其因公害控制不力而产生的公害损害提起诉讼的规定。二是诉讼费用支付方式的改进。按照传统----法规定，诉讼费用由原告方预付，但由于环境诉讼的费用高昂，2024证、举证等活动耗费巨大，即便普通经济状况的人也难以承受，何况受害者本已遭受损失，经济能力绝大多数非常微薄，如仍然要求其预付巨额诉讼费用，必将导致绝大多数受害者无力起诉，这与----法保障的初衷格格不入。于是许多国家采取了对原告有利的做法，如美国规定可将原告的律师费用和专家作证等费用判给败诉的一方承担；日本则对原告收入低、胜诉可能性大且诉讼费用大、诉讼时间长的案件予以减免原告的预付额。考察世界各国的通行做法并结合我国的国情，笔者认为，我国----法应规定由直接利益关系人之外的组织和个人提起诉讼的公益诉讼，可以免收诉讼费用。
完善规章制度2024 篇三
民事优先权是一种根据法律规定或当事人约定，不同性质的若干民事权利发生冲突时，某一民事权利优先于其他民事权利实现的民事权利。①我国民事优先权制度可谓源远流长、种类不少。
但从立法上来看，还存在着许多问题。以下笔者就如何完善优先权制度的立法作粗浅探讨。
一、我国民事优先权立法的不足之处民事优先权制度从罗马法时期就已创立，我国从唐朝开始就有民事优先权的法律规定。但是，目前我国的立法，从种类到项目，从性质、特征到效力、保护的规定，却比西方一些国家的规定要简单得多，且有许多不足，主要是：
（一）认识不足，规定不多作为我国民法基本法的《民法通则》只有第73条规定的按份共有人的优先购买权和第89条规定的抵押、留置权的优先受偿权两条，种类只有两种，且两种优先权的项目也不齐全。致使优先权制度在理论上的认识和研究，局限在优先购买权与优先受偿权方面上，在广度和深度上都存在问题。
认识不足的主要原因是我国没有建立市场经济及对公民权利的足够重视与保护。我国现行的《民法通则》是1980年颁布的，当时是以计划经济为主、市场经济为辅的经济体制。
市场经济没有建立，或者不发达，必然会出现对公民权利保护的弱视情况。因为计划经济就是国家对社会生活的全面控制，社会成员没有什么自由与权利。
因此，就不可能有一部完备的民法典，当然不可能对包括物权在内的民事权利作出具体详细的规定。
（二）体系松散，项目不全在《民法通则》的基础上，我国民法特别法和其他法律，对民事优先权的规定有所增加，《破产法》、《专利法》、《法》、《商业银行法》、《合同法》和《个人独资企业法》等法律，都有这方面的规定。的行政法规及最高的司法解释，也有一些内容涉及到民事优先权。
应该说，我国的民事优先权立法经历了从无到有，从单一走向多样的过程，目前仍在不断充实完善之中。尽管如此，我国民事优先权立法还是存在体系松散、项目不全的问题。
例如，特种债权优先权，即先取特权，在不同所有制和不同性质的企业的法律制度中均有规定。与此同时，各种类型的民事优先权项目规定，也比西方一些国家的民法典中规定的少。
如先取特权项目，我国规定的主要有诉讼费、职工工资及社会保险费用、税收、建设工程价款、保险及给付保险金、个人储蓄存款的本金和利息等。而《日本民法典》及《法国民法典》规定的先取特权的项目，比我国民商法律规定的先取特权的项目则要多的多，如丧葬费用、债务人日用品的供给、租金、动产不动产的买卖等等。
又如留置权的优先受偿权，我国《担保法》仅限于因保管、运输、加工承揽合同三种发生的债务人不履行债务的，债权人有留置权。而《日本民法典》和《法国民法典》则还有旅店的宿泊、不动产的保存等项目。
（三）条文简陋、操作性差具体表现为：一是条文少。不管是先取特权，优先受偿权，还是优先购买权、优先承包权、优先申请权，条文都是廖廖无几，很难完全解决司法实践中遇到的民事优先权的2024问题。
二是条文操作性差，不像西方一些国家对条文及条文所包含的内容作出详细的诠释。如我国许多法律在先取特权的项目上，对工资、税收没有作出详细的界定，工资到底包括哪几个内容，工资在多少时间内必须向起诉。
又如税收包括哪些，各种税收孰先孰后，对偷漏税的罚款部分能否优先受偿。各种优先权的特征和适用条件，以及如何保护，保护的范围和方式均没有规定。
（四）重复规定，前后不一我国民事优先权立法由于不是由民法典统一规定，而是分散在各部门法中，因而不可避免地出现重复规定，前后不一的现象。如在先取特权的项目规定上，同为企业法人破产，《破产法》与《保险法》、《商业银行法》、《法》规定项目不同，赔偿或者给付保险金的先取特权项目为其他企业法人所没有。
优先支付个人储蓄存款的先取特权项目，同样为其他企业法人所没有。同为企业法人，在破产时，先取特权的一些项目在破产法和其他部门法重复规定，另外一些项目不同企业法人的部门法却有不同的规定，这种立法上的逻辑错误是显而易见的。
又如，2024职工工资和劳动保险费用的先取特权项目，《破产法》、《保险法》、《商业银行法》、《法》、《合伙企业法》等都用此概念，而在《个人独资企业法》却用职工工资和社会保险费用这个概念。
（五）考虑不周，顾此失彼由于民事优先权的分散性和不连贯性，出现了考虑不同，顾此失彼的现象。如先取特权的清偿，在程序上，国有企业有《破产法》规定，非国有企业有《民事----法》规定，而不具备法人条件的合伙企业和个人独资企业，尽管有先取特权项目，可是，在清偿上却没有程序法上的规定。
二、制定我国民事优先权法的必要性由于上述等原因，必须加以修改、补充和完善。笔者设想，在我国应当制定民事优先权法，归到物权法中一编，成为物权法的一个重要组成部分。
（一）为了解决我国民事优先权立法散乱不全的需要解决我国民事优先权立法存在的种种问题，根本的方法就是对现有2024民事优先权立法进行、研究、归纳、删改、补充，制定一部既符合国际惯例，又适合中国国情的民事优先权法，把分散在破产法、法、海商法、担保法、保险法、商业银行法、合伙企业法、工业产权法等中的民事优先权的内容，集中起来加以研究和整合，统一规定在物权法中，作为物权法的一编，这样就可以克服和防止民事优先权立法存在散乱不全的状况，易于人们了解和掌握。
（二）适应市场经济发展的需要市场经济要求公平、公正，体现在民法上，就是要求民事主休地位平等，权利平等。然而，由于“近代民法基础的两个基本判断即所谓平等性和互换性已经丧失，出现了严重的两极分化和对立”①，因此，拥有强大经济实力的一方，其地位总是要高于经济条件差的一方，这有悖于市场经济对公平、公正追求的初衷。
因此，必须抛弃形式上的公平、追求实质意义上的公平。对弱者的一些民事权利予以特殊的照顾和保护，就成为市场经济追求公平而在民法上所作的必然选择，也是现代民法追求实质正义理念的一个鲜明的体现。
同时，现代市场经济是建立在信用基础上的经济，担保物权则在其中充当了不可替代的作用，这也要求在制定民事优先权法时一并解决。
（三）完善物权制度的需要民事优先权基本上都具有物权性质，即使是特种债权优先权，也具有物权性质。实际上，民事优先权是物权法的一个重要组成部分，法国和日本民法典都有专章规定，且都规定在物权编中。
民事优先权实际是一种的物权，如果物权法中没有民事优先权的一席之地，必将是物权法的一大遗憾，即使物权法制定出来，将来还是要补充民事优先权的内容。
三、完善我国民事优先权制度的构想以实现市场经济公平正义的内在价值为追求，借鉴外国的先进立法经验，做到既符合中国国情，又符合国际潮流，建立民事优先权法定主义，使每一种民事优先权都成为的物权。
（一）2024民事优先权制度的立法体例民事优先权从本质上属于物权范畴，大陆法系国家的法国、德国、日本等立法例，在民法典中均有专编或专章规定民事优先权的一般内容，若缺少作为物权性质的民事优先权，民法典的物权制度的完整性将大打折扣，因此，我国正在制定的属于民法典重要组成的物权法，应当有专编或专章对民事优先权的一般内容进行规定。当然，《日本民法典》和《法国民法典》把债权优先权与物权优先权混在一起规定，是我们不值得借鉴的。
物权法在民事优先权制度的规定上，当然不能事无巨细都加以规定，否则物权法就会显得条文繁多、臃肿。物权法应当就民事优先权的种类、性质，公示的方式与效力，适用条件，顺序，保护范围和方式这些一般性的内容作出规定，对于一些特殊的内容，如先取特权每个项目的详细内容，抵押权、留置权和质权的种类，优先购买权的同等条件的含义，优先承包权和优先承租权的范围，优先申请权的限制等内容，可由相关的法律作出详细具体的规定，这样处理，既可以使物权法保持其体系完整性，又可以使民事优先权在立法上得到全面详尽的规定，达到原则性与具体性相结合的目的。
（二）完善民事优先权制度的具体构想
1、2024先取特权的完善方面
（1）先取特权的项目我国法律对先取特权的项目规定，相对法国和日本民法典来说，要少得多。但外国规定的一些已不符合时代要求和不符合我国国情的先取特权项目，必须加以抛弃。
在我国，除职工工资及社会保险费用和税收外，需要增加的先取特权项目有：①共益费用包括诉讼费用、清算费用。实际上，我国法律对共益费用优先受偿有明确规定，《破产法》和《保险法》中称为破产费用，《法》、《商业银行法》、《合伙企业法》等则称为清算费用，这种费用没有在先取特权项目的顺序中明确列出来，但却明确规定要优先拨付。
因此，从立法的严谨、科学和易懂出发，必须把破产费用或清算费用以共益费用一词来表达，并明确在先取特权的项目顺序中以第一顺序列出。②丧葬费用丧葬费用的设立主要是从人道主义考虑。
其包括债务人的丧葬费用和债务人应扶养的近亲属的丧葬费用，丧葬费用的标准应当有个明确规定，可以根据死者的社会身份和不同时期确定一个数额。③债务人及其扶养人必需的生活费用这里“必需的”生活费用，就是一个数量上的限制。
笔者认为“必需的”生活费用，可以参照《日本民法典》，时间上为债务人及其抚养人的最后6个月。在具体数量上，每个月“必需的”生活费用，以按当地居民最低生活保障线为限。
因此，我国在先取特权项目上，应明确增加这个内容。④建设工程价款虽然我国《合同法》第2８６条对建设工程价款优先权已作出规定，但其包括哪些内容，是否要登记等则没有作出规定，因此，在制定物权法中，要对建设工程价款的具体内容作出明确规定。
此外，还有《海商法》、《民用航空器法》等特别法特别规定的内容。（２）先取特权每个项目的内容我国法律对先取特权项目的内容没有作出明确规定，以致司法实践中遇到不少麻烦，笔者认为，我国先取特权每个项目的内容应为：①共益费用。
包括诉讼费用和清算费用。②职工工资及社会保险费用。
对于所有行业，不管是否具备法人资格的企业职工，其劳动报酬都得到同等的保护，工资组成包括标准工资，有规定标准的各种奖金、津贴和补贴。工资债权以企业歇业或破产前二年为限。
职工社会保险费用包括职工因公而伤、残、死亡保险，失业保险、医疗保险、养老保险、生育保险五个内容。职工社会保险费用由法律、法规授权社会保险经办机构强制向企业按月征缴，企业不缴纳的，申请强制执行。
③丧葬费用。债务人及其抚养人按其身份和时期所确定死亡时的丧葬费用。
④债务人及其抚养人必需的生活费用。债务人及其抚养人最后6个月必需的生活费用，每个月必需的生活费用以当地居民最低生活保障费用为基准。
⑤建设工程价款。承包人、建筑师及工人就不动产的优先权，存在于该不动产上，但仅限于该不动产的增价现存部分为限，且在工程开工和竣工时都必须进行登记才能生效。
⑥税收。立法上应当明确税收不分国税和地税，均有优先权。
但土地增值税最优先，关税只就应税进口货物本身优先于其他税收，其他税收优先权之间地位相同。税收优先权不包括税收罚款部分。
（３）先取特权的保护方式先取特权在保护方式上应当完善的地方是，先取特权债权人应当先就债务人的动产受偿，只有动产不足时，才能从其不动产中受偿。此外，先取特权债权人在行使代位权后，立法上应明确先取特权债权人可以从第三人返还的财产中直接受偿。
同时，要明确规定先取特权优先权与其他优先权冲突时，先取特权优先权更优先。
2、2024优先购买权的完善方面
（1）明确优先购买权的类型及相关内容在我国优先购买权的类型中，共有人的优先购买权可分为按份共有和共同共有人的优先购买权。股东优先购买权可分为有限责任、股份有限股东和中外合资企业股东的优先购买权三种。
承租人的优先购买权应当包括租赁房屋的（公房和私房均可）优先购买权，小型租赁企业买卖的优先购买权和承租土地的使用权转让的优先购买权三种。“废除存在价值不大的典权”①。
还有诸如地邻优先购买权，由于带有浓厚的封建色彩，不符合时代精神，因此也不应规定。此外，对于优先购买权的性质、效力、行使、限制、期间、适用条件、当事人的权利义务等，都要作出具体的规定，便于司法机关在司法实践中操作和适用。
（2）明确规定通知义务及其法律后果人在给第三人时，应把买卖的内容书面通知优先购买权人。人不通知优先购买权人而把标的卖给第三人，优先购买权人可以请求宣告该买卖无效。
优先购买权人在接到人书面通知后，在法定时间没有作出购买的意思表示，视为放弃优先购买权。
（3）明确规定“同等条件”的含义我国法律对“同等条件”未予明确界定。笔者认为，“同等条件”包含两个方面。
一是积极条件，即一般指同等价格。二是消极条件，即法律限制的条件，如按照2024法律规定，城镇个人建住宅，建筑面积每人不得超过２０平方米，如果承租人或共有人有上述情况的，就丧失优先购买权。
3、2024优先承包权的完善方面优先承包权的完善方面，主要是完善优先承包权的实现方法，即赋予优先承包权人请求确认其与发包人形成发包人与第三人以同等条件为内容的承包合同关系。
4、2024优先受偿权的完善方面
（1）2024抵押权人与取得标的物第三人的关系方面，我国《担保法》应明确规定，抵押人转让抵押物给第三人的行为有效，但要有两个前提条件，一是抵押人在时必须通知抵押权人，二是第三人必须把价款交给抵押权人，否则转让无效，抵押权人可以行使追及权。
（2）2024质权人、留置权人与未取得标的物第三人的关系，我国《担保法》应明确规定的债务人清偿债务前，债务人把标的物转让给第三人的，第三人不能取得对标的物的占有，也不能向质权人或留置权人提出交付质物或留置物的请求权。只有第三人向债务人支付了质权人或留置权人的价款后，才能取得对标的物的所有权。
（3）2024优先受偿权的保护范围方面，我国《担保法》应明确规定抵押权、质权和留置权三种债权的保护范围，包括利息部分，但利息部分应当办理登记，否则利息部分不具有优先权。如果登记中没有约定利率，要视情而定。
若主合同有约定利率，只要不是高利，该约定利率就是担保债权。若主合同没有约定利率，从债权人催讨之日起，按法定利率计息，属于优先受偿范围。
同时，利息优先受偿应有期间限制。此外，在质权保护范围中，对于出质人要求质权人提存质物，只要不是质权人明显侵害出质人的权利，质权人的提存费用应属于质权保护的范围。
（４）2024优先受偿权的实现方法上，我国法律应明确规定同一抵押物上有数个抵押权的，处在最前面顺位的抵押权人，可以不经其他抵押权人同意而与抵押人协议移转抵押物所有权，但订立协议的抵押权人有通知其他抵押权人的义务，以便其他抵押权人监督抵押物折价是否合理，有无明显低于市场价格而可能损害其他抵押权人的利益。在抵押物变卖时，我国《担保法》应规定以抵押人为变卖人或委托人，同时规定抵押人在变卖抵押物时，须有抵押权人与抵押人的变卖协议，并且买受人应当把价金交给抵押权人，没有变卖协议的，变卖无效。
买受人没有把价金交给抵押权人，造成抵押权人不能优先受偿的，由抵押人和买受人负连带责任。
完善规章制度2024 篇四
摘要：董事制度是一个外来的制度，迁移的目的在于对董事会进行监督和评估，降低管理层的代理成本，进而完善我国上市的治理结构.但是，我国目前的董事制度的发展不够完备，使上市司股东权益的保护和监督机制的完善倍受各方的关注。本文主要从健全董事的相关制度、构建董事与监事会的协调机制、建立董事的组织等展开论述，希望对我国建立完善的上市治理体制有所助益。
关键词：董事 董事会 监事会 治理机构
一、董事制度的起源及概念
董事制度最早起源于美国。由1940年到1990年，经历了一下几个阶段:第一个是1940年美国颁布的《投资法》规定，“至少需要40%的董事由人士担任”。第二个是70年代初的水门事件丑闻，它促使1977年纽约交易所引入一项新条例，要求在1978年6月30日以前设立并维持一个全部由董事组成的审计委员会，用以审查财务报告，控制内部违法行为，以此加强监管。第三阶段是在1980年，美国律师协会商法分会要求上市的董事会多数成员为董事，并要求董事候选人的任命完全授权给由董事构成的提名委员会。董事也称外部董事或非执行董事，是指不在担任除董事外的其他职务，并与受聘的及其主要股东不存在妨碍其进行客观判断关系的董事。董事的职责是按照相关法律、行政法规、章程规定，履行职责，维护整体利益，特别关注中小股东的合法权益不受损害。wWW.meiword.COm董事应当地履行职责，不受主要股东、实际控制人或与存在利害关系、可能妨碍对事务的人的影响而进行客观的判断。
二、我国董事制度现存问题的
(一)董事制度上的不健全
董事制度在我国的存在时间不长，法律规则还不够成，制度上的不健全导致了许多问题的产生，主要有选聘机制、激励机制和责任认定等方面问题。
1.选聘机制存在的问题
据我国20xx《指导意见》，我国上市的董事由董事会、监事会单独或合并持有上市1%以上的股东提出董事候选人，并经股东大会选举决定产生。但据笔者对某上市的董事的调查和《上海证券报》的所得，目前我国上市的董事绝大多数是与领导熟悉的人，他们受邀担任董事，目的是满足上市的准入条件，作为自己能够上市的必要条件之一而形成的，而没有一个清晰且合法的目标，为了履行好董事的职责而被请来。他们的权利不清、职责不明，而且与管理层的关系不寻常，能不能就有目共睹了，董事成了形式要件。
2.缺乏有效的激励和保障机制
对于激励董事发挥应有作用，《指导意见》第7条第5款规定:“上市应当给予董事适当的津贴，津贴的标准应当由董事会制订预案，股东大会审议通过并在年报中进行披露。”《上市治理准则》第10条规定，董事和经理人员的绩效评价由董事会或其下设的薪酬与考核委员会负责组织。董事、监事的评价应采取自我评价与相互评价相结合的方式进行。这即肯定了董事的劳动价值，激励机制有了依据，但同时又面临一个如何合理确定董事津贴的问题。导致将津贴的多少的裁定权归于董事会，董事会既是发“工资”的人，又是被独董所制约的人，这样一来，根本无法发挥独董的功用。津贴的多少成了一个问题。过多导致，从披露的上市违法案件中，许多都给董事高额报酬。过低，没达到激励目的。这样一来，对我国上市的董事制度的发展有很大的制约作用。
3.缺乏有效的责任追究制度
根据我国《法》的规定，我国董事责任具体包括:第一，决策责任，《法》第113条第三款:董事应当对董事会的决议承担责任，董事会的决议违反法律、行政法规或者章程、股东大会决议，致使遭受严重损失的，参与决议的董事对负赔偿责任，并以董事会会议记录为准承担决策责任。第二，违法违规责任。《法》规定，董事在执行职务时违反法律、行政法规、章程的规定或股东大会决议，不履行职责和超越职权范围，给、投资者或国家造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。交易责任，董事泄漏消息给或者投资者造成损害的，应当承担《证券法》规定的责任。但是，凸显的问
题显而易见，首先，独董们并不是专职的成员，他们只是，没有足够的空间、时间和精力去看又长又复杂的报表等，但是，却又要他们负起作为一个董事的责任，这样明显是不符合常理的。而且，他的义务太过广泛，不能有效实施其保护中小股东的职能，因此有待建立一个有效的治理准则。(二)董事与监事会职权范围混淆问题
监事会与董事的职权的混淆主要体现在两方面，其一，二者相互行驶监督职责。我国是采用二元制的治理模式，就是在股东大会下设立董事会和监事会，并由董事会和监事会分别行使决策权和监督权，对董事的监督是通过监事会来进行。但《上市治理准则》第53,59条把监督权同时赋予了董事会和监事会，这种情况造成的矛盾与生俱来。其二，监事的职能与独董的职能相重叠。《指导意见》规定:“为了充分发挥董事的作用，董事除应当具有《法》和其他相关法律法规赋予董事的职权外，上市还应当赋予董事六项特别职权。根据《法》的规定，监事会监督的主要特点是:非决策过程中事后的、经常性的外部监督。而《指导意见》的规定，董事监督的主要是决策过程中事前的、非经常性的内部监督。对比监事会的职能董事的职能，他们在制度上是有冲突的，董事的监督权更为主动，而且基本上包括了监事会的职权，这样的话就导致了董事生来就是与监事会是“冤家”关系了。引入了董事制度，就由董事和监事会共同监督了，这就牵涉到监督权力的分配和协调问题，如果相互之间推诱，多方的监督就和无人监督是没有区别的，他会造成多重机构重叠，反而违背了设立独董的目的。不仅如此，董事与监事会在价值取向上是有矛盾的，董事制度的价值追求是实现股东利益最大化，以确保股东获得投资回报。而监事会制度价值目标是定在实现社会利益的最大化上。两者在价值取向上的冲突，很可能使他们在行使权力时，偏向于对自己有利的一方，而忽视了其他方面的利益，这样董事就不能产生有效的监督效果了。
(三)董事的责任感与性不够
据报道在某省50家上市的董事个人资料的调查中，担任上市董事的多是从事教学的学者们居多，具有明显的理论优势，但实践经验还是不足，上任后他们要熟悉的业务，再加上董事是担任的，他们本身有自己的工作，有时太忙甚至不能参加董事会。而且，某些独董与管理层有着个人的经济利益上的联系，他们大多靠私人关系进入董事会，在对外披露的信息中常常当作董事来公布。对于董事来说，具有优秀的素质是很重要的，鉴于董事的性地位，独特的职能，好像对高级管理层进行监督并对其绩效做出公正的评价，或者在某些方面还拥有否决权等。所以应具备的是很强的责任心。可是这样的董事真的少之又少，大多数的只是花瓶而己。
三、完善我国董事制度的对策
(一)健全董事的法律制度
建立完善的董事制度，对于我国上市的治理结构的健全是有非常重要的意义的，其中包括完善选聘机制、建立一套可行的激励制度和责任制度。英美国家的独董的性如此之高，不仅是有完善配套规则让其去遵循，而且，全民都有重视独董“性”的意识，这样主客观条件都具备了。有鉴于此，对于我国完善选聘机制，可以采取一下方法，其一，国家董事制度的实施细则，对选聘程序、违反处理方法等做详细规定，其二，当今的人才市场是一个公开的双向选择的市场，那么，同样的，董事也可以采取这样一种方式，可以建立类似经过聘任双方信息的公开披露及交流，建立一个董事的专门的档案，保证上市对董事有充分的选择余地。建立档案机制减少花瓶董事的出现，而且可由国家2024机构进行统一的培训和认证，为上市提供符合要求的董事。企业按法律程序最终由董事会或股东作出决策，董事则完全依照本人意愿作出受聘与否的决定。而不像现在那样，是“拉”回来的董事，使董事真正高效地履行职责。
(二)建立一套有效可行的激励制度
完善董事的激励机制，要使董事最大程度地发挥作用，就必须解决好董事的激励和约束问题。要给予董事恰当的薪酬，除必要的工作开支外，更多地应与董事的工作时间，工作业绩相挂钩，在其完成工作卸任时支付。有学者认为，需要建立董事协会，让各上市以会费的形式向其交纳董事的津贴，再对董事进行考核，决定津贴的发放。同时
，在一定程度上可避免董事的短期行为，使之与股东的长期利益达成一致。这样，董事的性便可以明显增强。(三)建立并完善董事责任制度
那么，怎样才算履行了职责呢，有学者到，可对“独董”在一定范围免责:如规定只要董事参加了会议，尽到了适当的“查问义务”，并作了发言，就应视为己履行职责。再者，可建立董事责任补偿制度，这是指董事因其以的董事身份履行职务时而被追究责任的情形下，对发生的费用和损失予以补偿的一项制度，就补偿的范围而言，通常只是包括董事所支出的律师费等相关费用，因与无涉的个人行为被诉，不在补偿之列。
(四)构建董事与监事会的协调机制
协调董事与监事会的职权，整合董事和监事会的关系，避免部门监管重叠的现状，根据他们各自不同的特点，应该分别定位。根据监事会制度所具有的经常性监督、事后监督、外部监督的特点，可以以财务监督，合法性监督为主监督董事会是否规范运作、遵守信息披露原则，监督内部执行董事、董事、经理的经营决策和业务行为是否合法与妥当，并以相应地代表向违反董事和经营义务、侵害利益的董事和经理提起诉讼的权利为保障。对于监事会职权的问题，可以立法直接规定职工监事比例:要引进外部董事:要改进监事会的监督手段、扩充监督职权、规定董事会有义务定期向监事会报告工作。而董事应该以监督董事会所有重大决策的公正性与科学性为主，监督那些可能损害中小股东权益的表决事项，在内部董事和经理人员的薪酬、董事的提名、自我交易和关联交易方面，应该享有决定权，并有权检查、约束内部人的职权行为和评价其经营业绩，期望在易受内部人控制的重大事项上，能进行的裁断。
综上，董事制度在中国能否真正发挥作用，关键还在于其他相关制度的完善程度，如股权制度如何改革、监事会制度等等。引入董事制度无疑会在客观上促进我国治理结构良性发展，但在现在的上市治理环境中，还无法保证所有的都真心愿意设立董事，并为其行使职责创造条件。因此，要让董事充分发挥作用，就必须进一步优化上市的治理环境，从制度上加强对的约束，建立一套有效可行的激励、障制度和责任认定制度，通过设立董事协会，来进一步促进董事制度的发展和完善。
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完善规章制度2024 篇五
作者：田艳敏?
文章摘要：随着我国市场经济的纵深发展，现行个人所得税收法律制度与当前经济生活的不适应之处逐渐增多，与世界税制改革发展趋势间的差距也逐渐显现。本文通过对我国个人所得税收法律制度现状和存在问题的细致，指出我国个人所得税收法律制度完善的路径选择。?
文章关键词：个人所得税；法律制度；问题；完善路径
前言
个人所得税自1799年在英国创立，至今已有200多年的历史，如今在世界各国广泛推广采用，并成为发达国家最主要的税收来源。我国于1980年颁布《中华共和国个人所得税法》，首次开征个人所得税，其后经历了两次修订，但由于制度设计简单、粗陋、社会经济环境变化与税制建设整体的滞后，税收征管乏力和公民纳税意识弱，我国个人所得税应有的功能远未得到充分发挥，同时，由于近两年对个税起征点的两次调整，引发了民众对个税改革的空前关注。在这样的背景下，探讨刚刚成长起来的我国个人所得税制存在的种种问题，构思改革和完善个人所得税法律制度的路径，具有重大而迫切的现实意义。?
一、个人所得税法律制度概述?
(一)个人所得税的含义和功能?
个人所得税是对自然人取得的各项应税所得征收的一种税。它最早于1799年在英国创立(在1799年，英国将原来用于募集战争经费的“三步合成税”改为个人所得税)，目前世界上已有140多个国家和地区开征了这一税种，有近4o多个国家以其为主体税种。由于个人所得税在世界税收史上具有税基广、弹性大、调节收入分配和促进经济增长等诸多优点，因而正在世界各国得到广泛的推广和发展。WwW.meiword.cOM不仅成为许多国家财政收入的主要来源，而且有利于调节个人收入分配，实现社会公平，发挥税收对经济的“自动稳定器”功能。在国际社会享有“经济内在调节器”和“社会减压阀”的美誉。”并且与每个公民的自身利益息息相关，具有十分重要的影响力。?
(二)我国个人所得税制度的现状?
我国于1980年颁布《中华共和国个人所得税法》，首次开征个人所得税，其后经历了两次修订，1994年分税制改革，颁布施行了现行个人所得税法。1999年8月30日，九届全国人大常委会第十一次会议通过了《2024修改(中华共和国个人所得税法)的决定》。2000年9月，财政部、国家税务总局根据2024通知精神，制定了《2024个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定》。同时，20xx年和20xx年，国家两次上调工薪所得减除费用标准，进一步减轻了中低收入阶层的税负。?
自1980年个人所得税开征以来，收入连年大幅增长，特别是1994年新税制实施以来，个人所得税收入以年均34％的增幅稳步增长。1994年，我国仅征收个人所得税73亿元，20xx年增加到3722亿元。1994年到20xx年，个人所得税收人占gdp的比重由0．15％上升至1．24％，占税收收入的比重由1．4％上升至6．4％。个人所得税是1994年税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一，目前已成为国内税收中的第四大税种，在部分地区已跃居地方税收收入的第二位，成为地方财政收入的主要来源。个人所得税经过不断发展，在组织财政收入和调节收入分配等方面发挥着越来越重要的作用。?
但随着时间的推移和我国市场经济的纵深发展，现行个人所得税法与当前经济生活的不适应之处逐渐增多，与世界税制改革发展趋势间的差距也逐渐显现。1999年8月，我国曾对现行个人所得税法进行过一次修改，但仅涉及对利息所得开始征税问题，没有大的变化。从那时至今，进一步改革与完善现行个人所得税法的呼声日益高涨，如何改革成为社会各界共同关心的话题。?
二、我国个人所得税制存在的问题?
(一)税收制度设计粗陋，不能体现科学、公平和合理?
1．分类所得制模式难以体现公平合理。?
现阶段我国个人所得税的征收主要采用的是分类税制。也就是将个人各项所得分成11类，分别适用不同的税率、不同的计征方法以及不同的费用扣除规定。这种模式，广泛采用源泉课征，虽然可以控制税源，减少汇算清缴的麻烦，节省征收成本，但不能体现公平原则，不能很好地发挥调节个人高收入的作用。随着我国市场经济的发展，个人收入构成已发生了巨大的变化，收入不仅仅体现为劳动取得的工资薪金，资本性收入也越来越多，并且呈隐性化的灰色收入也比较多。在这种情况下，继续实行分类税制必然出现取得多种收入的人，多次扣除费用、分别适用较低税率的情况，使个人所得税对高收入者的调节作用甚微。这不仅不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，反而会造成所得来源多、综合收入高的纳税人不用纳税或少纳税，所得来源少的、收入相对集中的纳税人却要多纳税的现象。具体说来，首先，分类课征模式对不同的纳税人的不同类型收入采取不同的税率计算征税，影响税收征管的效率。其次，不能全面、完整的体现纳税人的负担能力。收人多元化后，分类所得税制会导致收入来源多的纳税少，单一和集中的高收入者多纳税，违背税收的公平性原则。再次，还不能有效地发挥个人所得税的累进税率结构对于经济增长的“自动稳定器”的作用。最后，分类课税制本身容易使纳税人通过种种手段降低税负以逃避负税。比如，按所得纳税时，有的按月，有的按年，还有的按项和按收付的次数为计征区间，使纳税人可在不同项目、不同的纳税期之间转移收入而逃税。?
2．税率结构不合理，严重损害效率。?
由于我国现阶段采取分类所得税制，个人所得税税率依所得的性质类别不同而异，大体有三种：一是超额累进税率，即对工薪所得实行5％～45％的9级超额累进税制，对个体经营、承包租赁经营所得则实行5％～35％的5级超额累进税制；二是对其他8项所得项目适用20％的比例税率，稿酬所得在使用20％的比例税率后减征30％；三是对一次收入畸高者的劳务报酬所得适用加成征税税率。这种税率结构设计得非常繁琐、复杂，既不利于纳税人纳税，也不便于税务机关征收管理。特别是工资薪金所得，级距过多，达到九级，边际税率过高，违背了税率档次删繁就简的原则。对于工资、薪金所得和劳务报酬所得同为劳动所得，而征税时却区别对待，对劳务报酬所得还要加成征收，这种做法缺乏科学的依据。因为税率设计复杂，边际税率偏高，严重影响了税收征管的效率，也某种程度上抑制了劳动者的积极性，间接损害了社会发展的效率。?
3．费用扣除方式粗陋、不科学，不具有人性化。?
现实生活中，由于每个纳税人取得相同的收入所支付的成本、费用所占收入的比重不同，并且每个家庭的总收入，抚养亲属的人数，用于住房、教育、医疗、保险等方面的支出也存在着较大的差异，规定所有纳税人均从所得中扣除相同数额或相同比率的费用显然是不合理的。这样很容易在实质上造成税负不公的后果。具体来讲，首先，我国个人所得税减免和扣除的范围过宽，项目过滥、过杂，造成征管工作困难，使纳税人容易通过种种手段偷税漏税，也不利于扩大税基，对个人所得税的进一步发展极为不利。其次，费用扣除缺乏合理精细的划分。个人所得税实行定额扣除，既不考虑纳税人取得收入付出的成本、特殊费用和生计费用，也不充分顾及纳税人婚否、教育子女和赡养老人的多寡，更不会考虑教育、住房和医疗改革的不断深入造成的个人负担的相关费用的差异。不充分考虑纳税人所面临的各种负担，就不能真正按纳税人的实际负担能力扣除各种费用，无法贯彻税收的公平性原则。再次，没有考虑地区经济及消费状况的差异。全国各地一律一刀切采用统一的起征点不合理也不公平，比如现行对工资薪金每月扣除2000元非常不合理。因为不同地区消费水平不同，2000元在和在一个贫困县买到的生活资料是绝对不同的。
(二)个人所得税税收征管制度混乱、信息化水平低?
1．执法受地方机关影响，权大于法。?
我国税收征管以行政机构为主导，导致有的地方以发展地方经济和吸引人才为借口，擅自越权颁行一些违反国家统一税法精神的优惠政策，如私自提高工资、薪金所得的费用扣除额或擅自扩大免税项目；一些地方“默许”足球俱乐部按“自定”税率征税，使国家税款大量流失。?
2．个人收入难确定。?
个人收入隐性化已成为我国个人收入分配差距拉大的主要的直接的原因。个人收入隐性化是指个人收入或财产的相当部分不是由正常渠道取得，或个人收入并非都在其名下反映出来，使得个人收入难确定。个人收入隐性化既是个人所得税征管前提上的难点问题，也是税收收入在个人所得税上严重流失的漏洞，故被称为“税收第一难”。正如钱晟教授所言：“第一，新生贵族的分配渠道不规范，很多隐性收入、灰色收入不为人知，更谈不上纳税；第二，现金交易普遍，存款实名制提供了征税的前提条件，但是征税机关又无权查，这是银行法的规定；第三，权大于法的现象依然存在。”这些收入又往往非勤劳所得，这不仅是收入分配不公的主因，也是广大群众最难接受的。?
3．纳税申报不实。?
个人所得税的纳税申报包括两个方面：一是纳税人的申报，即纳税人主动申报应税收入并缴纳相应的税款。据统计，目前我国个人所得税主动申报的人数占应纳税人数不到10％。二是收入支付单位作为代扣代缴义务人的纳税申报，这种申报占应纳税申报情况的绝大部分，是我国个人所得税申报的主要方面。近几年反映在纳税人和代扣代缴义务人纳税申报方面的问题主要是：纳税申报不真实，申报没有明细表，甚至瞒报和不报等。民营企业基本不交个人所得税。?
4．个人所得税按月计征不科学。?
有的人收入具有季节性，如有的本月收入较多但下月可能失业没有任何收入；有的上半年有收入但下半年收入少甚至没有收入。再如一本专著出版，可能耗费作者若干年甚至毕生精力，一旦出版则应在当月纳税。显然按取得收入月来计征个人所得税既不公平又不科学。?
5．征管水平低，征管手段落后。?
税务征管人员的业务素质和职业道德修养不能适应市场经济条件下税务工作的要求，以人工为主的落后征管手段和方式，不能使税务部门及时取得纳税人的收入资料，并对其纳税资料进行处理与稽核。这无疑影响了税收征管的效率。?
6．处罚法规不完善，处罚力度轻，不能对纳税人起到震慑作用。?
具体表现在：(1)对偷、漏税等违法行为的界定模糊，使税务执法机关难以把握，往往避重就轻。(2)对违法行为的处罚规定不具体、不明确，幅度落差大，使税务执法机关难决断，可能会出现受主观因素影响而轻罚的现象。(3)处罚标准的规定太低，重补不重视处罚。(4)在税收执法过程中，由于没有规定处罚的下限，税务机关的自由裁量权过大，因而人治大于法治的现象比较严重，一些违法者得到庇护时有发生。所有这些都客观上了纳税人偷逃个税的动机。“要富贵，去偷税”甚至成为一部分人的致富秘诀。甚至出现了一些外国人在本国不敢偷、逃税款，而到中国却也大胆偷、逃税款的现象。?
(三)公民纳税意识淡薄及社会评价体系的偏差?
长期封建社会的影响，是公民纳税意识薄弱的历史原因。相当多的人不管收入高低一旦要纳税就使出浑身解数逃税。越是高收入者逃税的越多。他们或利用权利自订纳税标准或化整为零，以实物、债权、股权分配等方式逃税，或拉拢税官以吃小亏占大便宜等手段逃税。?
此外，现在个税偷逃的一个重要原因就是社会评价体系有问题。有人一方面为社会捐款捐物，另一方面又在大肆偷逃税款。因为社会和个人似乎都认为捐赠比纳税更有价值和意义；另外社会不觉得偷税可耻，别人也并不因此视你的诚信记录不好，不与你交往，或与你断绝交易。而在国外，只要你有偷逃税行为，不但你在经营上会因此受阻，而且你的行为会受到公众的鄙视。这就是我们评价体系的偏差。?
(四)纳税人的权利与义务不对等?
一是在纳税人中的工薪层与高收入阶层间存在着权利与义务的不对等现象。虽然在理论上，税法面前人人平等，但在事实上，以工薪为唯一生活来源的劳动者的税负不轻，且在发放工薪时即通过本单位财务部门直接代扣代缴，税款“无处可逃”；而高收入阶层及富人却可以通过税前列支收入、股息和红利、期权和股份的再分配、公款负担个人高消费和买保险、现金交易等多种手段“合理避税”。高收入者和富人占有的社会资源多，纳税反而更少，这种反差在社会上会形成一种不好的导向。二是在纳税人与的关系上，同样存在着权力与义务的不对等。经济学把税收理解成“与纳税人之间的交易”，意思是说，收了税，就必须为纳税人提供各种服务。如果交完税之后，对怎么花这些税款毫无发言权，甚至被污吏们挥霍浪费时，纳税人也无权置喙，那么，不要说人们纳税的自觉性无法提高，连向民众收税的合法性都有问题。公民有交税的义务，同时也有监督如何使用这些税款的权利；国家有收税的特权，但也有为纳税人服务并接受监督的义务。?
此外，个人所得税制度的改革和完善的制约因素还有：财税制度不完善和不配套；各部门、各行业、各单位的协助和配合不到位；全社会的关心和支持程度不够；依法治税的决心不够等方面。?
三、我国个人所得税法律制度的完善路径?
通过考察个人所得税制度的产生和发展，借鉴美国等发达国家成熟的个人所得税制度，笔者认为我国个人所得税制度合理建构必须遵循国情循序渐进，同时坚持低税负原则和有效运行原则，从以下几个方面科学设计具体制度。?
(一)继续由分类所得税制逐渐向综合所得税制过渡?
借鉴美国及国际上通行的做法，我国的个人所得税制应继续由分类制向综合制转变。变按月按次分项计算纳税为按年收入综合计算纳税。当然，我国的征管制度和水平尚不完全具备这种转变的条件，可等待时机循序渐进分步到位。?
(二)设置合理的税率结构?
首先，将现行的两套税率统一为超额累进税率，平衡纳税人。其次，为简化税制，应缩减累进税率档次，可考虑将9档降至3～5档。再次，在条件成熟时，根据纳税人的家庭和婚姻状况设计不同的超额累进税率，鼓励纳税人以家庭为单位计算申报纳税。?
(三)规范扣除范围和标准?
首先，应按纯收益原则，对为取得收入而支付的必要费用给予扣除。其次，对纳税人发生的特殊支出，如医药费、意外事故损失等，应允许实事求是地扣除。再次，确定个人生计费用扣除时，要考虑纳税人的婚姻、家庭照料人口等情况给予个人宽免扣除。
(四)扩大纳税人知情权，增强纳税意识?
扩大纳税人的知情权，增加财政预算、财政开支的透明度，这样做不仅征税过程清楚，而且税款流向也明白，可有效消除纳税人的纳税抵触情绪，增强监督的自觉性，也有利于对现象的遏制。?
(五)加大对偷漏个人所得税行为的查处、打击力度，维律的严肃性?
全国应进行每年多次的个人所得税的专项检查，加强税务部门与2024部门的密切配合；通过立法，赋予税务机关一些特殊的权力，增强执法的力度；加大对纳税人罚款的力度，参照一些国家的做法——不管纳税人偷多少税，都罚其个倾家荡产，并将其偷税行为公之于众，以做到“罚一儆百”，促使其他纳税人依法纳税。同时，对一些偷漏税构成犯罪的纳税人，不能以罚代法，必须依法追究其刑事责任，以维律的严肃性。?
(六)提高征管信息化程度，完善税收征管的各项配套措施?
在我国目前普遍存在个人收入分配多元化、隐蔽化且支付方式现金化的情况下，采用美国等一些发达国家的做法，建立个人收入纳税档案，为每个纳税人建立一个税务号码。同时尽快建立个人财产登记制，继续完善储蓄存款实名制，实行居民身份证号码与纳税人号码固定终身化制度以及发展计算机网络，严格身份证办理等。使个人的一切收入支出都在税务专号下进行。加强税务、工商、银行和海关等机构的个人收支信息联网，增加个人收入的透明度，使公民的每项收入都处于税务机关的有效监控之下，以堵塞税收漏洞，防止税款流失。