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高校教师聘任合同法律机制存在的问题分析
聘任合同内容中权利义务失衡
公正合理的聘任合同才能激励教师发挥其潜力不断创新，不满意的合同只会导致工作效率的降低。桑德尔指出：“当两个人达成一种契约时，我们可以从两种观点评估它的公正性。其一，我们可以探讨一下他达成契约的条件，即双方是自由地还是强迫地达成此契约的。其二，我们可以考察该契约的具体条款，即双方是否公平地获得各自的份额。”［10］由于聘任合同通常采用格式合同的形式，这样聘任双方的权利义务也早已由学校提前规定，教师在合同签订的内容与形式上，没有决定权。聘任合同内容无法真正体现双方的意愿，有时还会成为校方对教师进行要挟的手段。因此，聘任合同的内容很可能出现权利义务的失衡，有时并不真正具备《劳动合同法》所倡导的公平、公正的法律精神。［11］比如，一些高校利用其优势地位，预先在聘任合同中设定了高额违约金条款，使其成为限制人才流动的重要手段。《劳动合同法》第22条第二款分别规定：“劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。”这一规定，可以适用教师接受专项培训而擅自离校的情况，通过约定服务期、支付违约金的方式保护学校的合法权益（但违约金的支付不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用）。但实际情况是，许多高校对教师违反服务期所需承担的违约金数额都直接规定一个惩罚性违约金数额。另外，不少聘任合同，只约定教师一方违约有违约金，而没有校方违约向教师偿付违约金的规定。
聘任合同争议解决中公平与效率的失衡
在教师聘用合同的履行过程中，发生纠纷应如何解决一直是个疑难问题。目前解决途径有三个，一是按照教育法的规定内部解决，即由学校或教师向教育行政部门申诉，由教育主管行政部门协调解决。原国家教委制定的《2024中华人民共和国教师法若干问题的实施意见》中规定了教师申诉程序。教师聘任合同发生争议后可以向本单位聘任合同争议调解委员会申请调解，调解达不成协议的可以向教师聘任合同争议仲裁委员会申请仲裁。但在实践中很多教育行政部门和高校没有建立教师申诉或仲裁委员会。另外，由学校自己组建、管理的本单位聘任合同争议调解委员会来调解，或者由高校的主管机构———教育行政部门来解决申诉问题，仅从程序上看其公正性就有引起怀疑其合理性的地方。可见这一途径不利于公开、公平地解决争议。二是通过人事争议仲裁途径解决。人事争议仲裁委员会设在人事行政机构内，所依据的仲裁规则是人事部门的政策性文件，并不属法律层面，完全是政策指导下的行政行为。同时，由于人事行政机关与事业单位、申诉人存在着直接的利害关系。因此，人事行政机构在解决人事争议问题中保持中立是比较困难的。［12］三是通过诉讼解决。最高人民法院于2003年8月27日公布了《2024人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释〔2003〕13号），该解释规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”2004年4月30日，最高人民法院又了《2024事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函〔2004〕30号），对法释〔2003〕13号文的上述规定做了进一步解释：“人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》2024规定。”这一规定对适用的范围作了限制，仅限于无人事法律规定的劳动权利，从而大大降低了《劳动法》对高校教师聘用合同纠纷的适用效力，使此类纠纷的解决再次陷入迷茫之中。按照现行的“一申一裁二审制”的聘任合同争议解决机制，一起争议案件要经过申诉调解、人事争议仲裁机关的仲裁、人民法院的一审、二审才能最终结案。这样一起聘任合同争议案件的解决，在正常情况下也需要一年以上，如果遇到特殊情况可能耗时更长，即使得到终审判决，法院的执行程序还需要时间。如果再考虑到后来可能没完没了的申诉程序和审判监督程序，案件的最终解决可能还要更长时间。由此可见，现行聘任合同争议解决机制效率非常低下。这种情形对作为单位的高校而言可能影响并不大，但对于大多数依靠劳动来生存及养家糊口的教师来说，效率实在是低得让人不敢涉足。
高校教师聘任合同法律机制的完善
聘任合同签订时力量均衡的法律机制
高校教师的辛勤付出和劳动是高等教育事业得以发展的基石，在聘任关系中，高校与教师有共同的利益，也有管理和被管理的特征，是一对既统一又对立的矛盾共同体。因此，在聘任合同形成时应侧重于维护处于弱势一方的教师的合法权益，淡化强制性色彩，以实现教师和高校之间力量与利益的平衡。［5］在我国，仅有教师个人与学校或教育行政部门签订的聘任合同，而无集体合同。集体合同在西方十分普遍，通称为“团体协约”。即由雇主或地方政府与受聘者代表（往往是教师工会组织）进行的谈判，旨在达成对工资待遇、福利和工作条件等雇佣双方都能接受的并对双方都有约束力的协议。如美国在推行教师雇佣制时，就采取了“团体契约”的形式，由教师工会和学校董事会就教师雇佣的主要条件，如薪水、假期、罢工等问题签订集体合同。［12］这样，教师工会和学校之间形成了合同法律关系。当教师与学校发生争议时，工会就可以作为教师主体与学校交涉，并通过法律途径维护教师的合法权益。高校聘用制度实质上确立的是教职工与学校之间的劳动法律关系。教师只有通过自身利益的维护者和代表者———教育工会和教师代表大会，才能争取在市场化劳动关系中的实际权利和地位，维护自身合法权益。［13］因此为避免一些不利于教师（个体）的情况，应当广泛采用集体合同，由教育工会代表教师一方与高校单位订立。要能真正做到这一点，必须重新确立教育工会的法定地位，完善其组织机构和工作条件。
聘任合同条款内容公平合理的法律机制
高校教师聘任合同内容是高校教师聘任合同的本质所在，通过合同条款具体反映双方当事人权利义务关系，充分反映聘任法律关系的真实含义。但现实情况却是，聘任合同往往由学校单方面制定，且多为格式合同，虽然也可能要经过公示或征求意见，但教师与校方很少能够自由平等协商。如何落实聘任制往往以学校发展为依归，学校在追求利益最大化的过程中，很容易使这种聘任合同变成“责任状”，以聘任合同作为一种间接强制管理手段，教师难以主张权益。因此，2024教育行政部门必须对合同条款进行规制。实现聘任合同条款内容公平合理的法律机制，就是在高校教师聘任合同签订后，应当依法履行备案和鉴证程序，即高校教师聘任合同都应报行政部门备案，而且到当地聘任合同鉴定行政部门办理鉴证手续。由教育行政部门对聘任合同的内容进行规范，对聘任格式条款的使用进行监督检查，从而防止不公平内容的出现。另外，高校教师聘任合同的鉴证应采取强制鉴证原则。比如，《湖北省事业单位人事聘任（用）合同鉴证实施办法》就对合同鉴证有较为完善和科学的规定。该办法第2条明确规定：“聘任（用）合同鉴证是人事行政部门依法审查、证明聘任（用）合同真实性和合法性的一项行政服务措施。聘任（用）合同经过鉴证是人事争议仲裁部门依法进行人事争议仲裁的依据。该办法的第5条明确了聘任（用）合同鉴证应审查的具体内容：合同内容是否符合国家法律、法规和政策；双方当事人是否在平等自愿和协商一致的基础上签订的聘任（用）合同；合同条款是否完备，双方的权利、义务是否明确；中外文合同文本是否一致。［14］
合同争议公正处理法律机制
目前，对高校教师在聘任中权利的有效救济方面存在很多不足，比如，救济通道不畅、救济成本较高等。“无救济则无权利”，如果没有有效的救济方式，则高校教师的权利只会在更大范围内受到侵害，高校教师聘任改革的目的也就无法达到。高校教师聘用合同法律机制的落脚点就在于如何完善相关争议处理的法律机制。具体措施有二：其一，将人事争议仲裁并入劳动争议仲裁。从近十余年来人事制度改革发展趋势来看，人事争议仲裁这个具有中国特色的权益救济制度具有阶段性，其必将被处理方式更加成熟的劳动争议仲裁所替代。鉴于劳动仲裁机关与事业单位不存在利害关系，笔者建议，将人事仲裁机构并入劳动仲裁机构，这样做既有利于仲裁机构保持中立地位，又利于统一适用《劳动合同法》。将教师聘任争议交由劳动争议仲裁委员会仲裁，必须尽快建立健全解决教师聘任争议的仲裁机构或者通过修改《中华人民共和国劳动争议仲裁条例》，将教师聘任争议列入劳动争议仲裁委员会的受理范围，通过劳动争议仲裁委员会解决教师聘任纠纷。人力资源和社会保障部于2009年制定的《劳动人事争议仲裁办案规则》将劳动争议仲裁和人事争议仲裁的办案规则统一起来，就是这方面最好的证明。［15］其二，畅通诉讼救济渠道。现行的聘任合同争议处理模式，从制度设计的初衷来讲，可能是为了维护教师的利益，给予教师和高校更多的机会自主处理争议。但是这种以体现实质正义为价值取向的设计，在实际运行中却走向反面。冗长的模式，从而导致聘任合同争议处理效率低下，没有考虑到当事人特别是处于弱势一方的教师所要支付的成本。所以为保障教师聘任制的顺利进行，保障相对处于弱势地位的教师的合法权益。应当通过修改《教师法》或《民事诉讼法》的方式，明确将教师聘任合同争议列入民事诉讼的范围，从而将以司法途径最终解决教师聘任纠纷的规定确定下来。［14］另外，从提高争议解决的效率看，应该在条件成熟时果断取消“一裁两审制”，实行“或裁或诉制”，［12］使教师最终可以选择向劳动部门申请仲裁或向法院提起诉讼的方式，为自身权益提供终极救济。